한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보 도 자 료
	배포일자	2010년 9월 9일(목) / 총18매(별첨 주제발표 요약 자료 포함)
	담 당 자	김현아 연구위원 노영훈 선임연구위원 이창무 교수	☎ 3441-0737/hakim@cerik.re.kr ☎ 2186-2203/yhrut@kipf.re.kr ☎ 2220-0338/changmoo@hanyang.ac.kr
	홍 보 팀	이배훈 팀장 김희경 과장	☎ 3441-0835/bhlee@cerik.re.kr ☎ 3441-0778/khk@cerik.re.kr
	보도일시	2010년 9월 10일(금) 조간부터 보도하여주시기 바랍니다.

“양도세, 세제정상화와 민간임대사업자 활성화 측면에서 개편 필요”

- 건산연․건협․주택협․주택건설협․주산연 주최 ‘주택산업 선진화방안 세미나’에서 주장

- 건전한 주택시장 조성과 글로벌경쟁력 강화를 위한 주택산업의 선진화 절실

- 주택산업 선진화가 추구해야 할 기본 방향 : ①주택산업의 국내외 경쟁력 확보 ②국가경제의 신성장동력으로서 녹색건설 지향 ③국민의 주거복지 증진 추구

- 다주택자 양도세 중과 완화는 수요진작이 아닌 자본이득세의 정상화 및 기준과세제도 정비 차원에서 추진되어야, 1가구 1주택 양도세 감면도 근본적 재검토 필요

- 주택에 대한 재산세 및 종부세, 주택임대소득에 대한 소득세 그리고 양도소득세, 금융소득 종합과세 등을 유기적으로 연계한 주택자산에 대한 종합적 세제 개편안 제시가 필요

- “참여정부시 다주택자 양도세 중과에도 불구하고 무주택자의 자가보유율은 오히려 하락” 하였고 오히려 “왜곡된 주택소유 패턴을 초래 ”

- 앞으로는 자본차익에 기초한 투자보다는 운영소득을 추구하는 투자행태가 우세, 전세비중의 감소, 민간 임대사업자로서 다주택자의 역할 강화가 필요한 시점이 도래

- “다주택자를 규제하기보다 양도소득세 중과 폐지와 임대소득 과세제도를 정비하는 일관성 있고 근본적인 제도 개선이 필요”

□ 한국건설산업연구원(원장 김흥수)은 대한건설협회(회장 권홍사), 한국주택협회(회장 김중겸), 대한주택건설협회(회장 김충재), 주택산업연구원(원장 남희용)과 공동으로 9월 9일(목) 오후3시 서울 영등포구 여의도동 소재 한국화재보험협회 대강당에서 “주택산업 선진화(세제분야) 방안 세미나”를 개최했다.

□ 이번 세미나에서는 김현아 한국건설산업연구원 연구위원이 기조발제로서 △주택산업 선진화의 배경과 필요성에 대하여 발표하였으며, 제1주제 △현행 양도세의 문제점과 개선방안에 대해서는 노영훈 한국조세연구원 선임연구위원이, 제2주제 △다주택자와 민간 임대주택시장에 대해서는 이창무 한양대 교수가 발표하였다.

□ 김현아 한국건설산업연구원 연구위원은 기조발제를 통해 “주택산업을 둘러싼 최근의 대내외 환경 변화는 경기나 제도적 요건에 의한 일시적인 현상이라기보다는 경제 사회 환경의 변화 등 구조적인 변화의 징조로 보인다”고 분석했다.

□ 김 연구위원은 “미래의 주택시장은 기후변화에 대응한 기술발전과 공간기능 및 정책의 변화가 예상된다”고 밝히고 “건전한 주택시장 조성과 글로벌경쟁력 강화를 위한 주택산업의 선진화가 필요하다”고 강조했다.

□ 김 연구위원은 주택산업 선진화가 추구해야 할 세 가지 기본방향으로 △주택산업의 국내외 경쟁력 확보 △국가경제의 신성장 동력으로서 녹색건설 지향 △국민의 주거복지 증진 추구 등을 꼽았다.

□ [제1주제 : 현행 양도세의 문제점과 개선방안]을 발표한 노영훈 한국조세연구원 선임연구위원은 “현 주택시장은 서울과 수도권 중심으로 가격 하락과 지속적 거래량 감소라는 특징이 강한데, 현재의 가격하향세와 거래량 감소현상은 기본적으로 조세제도가 유발한 결과라기보다는 추가적인 가격하락이 기대되거나 향후 가격상승이 예상되지 않는 시장상황에 기인한다”고 말했다.

□ 노 선임연구위원은 “또한, 수요 진작을 위한 세제조치가 시장을 전방위적으로 활성화할 것으로 기대하기는 곤란하다”며, “다만, 1세대1주택 양도세 비과세제도와 같은 미결 정책과제나 다주택자 중과와 같은 단기조치들은 자본이득세의 정상화차원 및 기준과세제도(baseline taxation) 정비차원에서 추진하기 좋은 여건”이라고 밝혔다.

□ 노 선임연구위원은 “주택관련 세제정책 입안시, 수요 억제를 위해서든 혹은 수요 진작을 위해서든 조세(정책)수단을 활용하여 시장에 영향을 미치려하는 정책세제를 활용할 때는 ‘(정책)실효성’과 ‘경제적 비효율성’ 문제를 함께 고려해야 한다”고 지적했다.

□ 노 선임연구위원은 “주택에 대한 재산세 및 종부세, 주택임대소득에 대한 소득세 그리고 양도소득세를 유기적으로 연계한 주택에 대한 종합적 세제 개편안을 제시해야 한다”고 강조했다. 즉, 단순히 외형적으로 비싼 집을 소유하고 있다고 해서 고소득자이려니 또는 재산가이려니 하고 추정하여 과도하게 보유세 부담을 급증시키면 형평성의 문제, 납부세액마련의 애로에 따른 조세저항문제, 또 민간소비지출 저하와 같은 민간부문에의 폐해를 야기한다는 점을 명심해야 한다는 것이다.

□ 노 선임연구위원은 “또다른 자산과세인 ‘금융소득 종합과세 기준금액인 4천만원’에 대해서도 재고해보아야 할 것”이라고 강조했다. 예를 들어, 금융소득종합과세는 금융자산 대 부동산자산 수요 간에 서로 대체효과를 발휘할 수 있으므로 금융소득 과세 기준금액 상향조정은 자산구성(portfolio)상 주택자산에 편중되지 않도록 중립성을 회복하는 계기가 될 수 있다는 것이다.

□ 노 선임연구위원은 “양도소득세의 기본 틀은 자본이득도 소득으로 보아 정상적인 소득과세기반에 포함시키되 최고세율 상한규정을 두는 주요 선진국들의 세제개편 방향과 일치시키는 것이 바람직하다”고 강조했다.

□ [제2주제 : 다주택자와 민간 임대주택시장]을 발표한 이창무 한양대학교 교수는 “다주택자에 대한 양도세 중과 규정의 완화는 대형 아파트에 대한 수요를 감소(중소형 주택의 수요 증가)시키고 중과 규정의 재도입은 대형 아파트에 대한 투자수요를 증가시킴으로써 왜곡된 주택소유 패턴을 초래하는 변화를 야기했다”고 분석하고, “고가주택의 수익률과 수요를 조정한 종부세 및 대출 규제의 영향은 다시 상대적으로 소형 아파트의 가격을 급등시키는 부작용을 초래했다”고 지적했다. 아울러 “다주택자 규제에도 불구하고 무주택자의 주택 보유율은 오히려 하락하는 결과를 낳았다”고 강조했다.

□ 이 교수는 한 연구 결과에 기초하여 “다주택자에 대한 양도소득세 중과가 완화(임대사업자 기준의 완화)가 이루어진 1999년 이후 자가 거주율은 57%에서 지속적으로 상승하여 2003년에는 60%에 도달했지만, 양도소득세 중과가 강화된 2003년 이후에는 오히려 자가거주율이 미세한 하락세를 나타냈다”고 발표했다.

□ 즉, “다주택소유가구의 비율도 1999년 이후에는 4.1%→3.0%로 감소하다가 그 이후 오히려 2007년 5.2%까지 증가하는 양상을 보였으며, 거주와 소유를 분리하는 1주택 소유가구인 분리가구의 경우도 2003년까지 감소하다가 그 이후 증가하는 것으로 연구 결과 나타났다”고 밝혔다. 즉, “양도세 중과 등을 통한 다주택자 규제에도 불구하고 무주택자의 자가보유율은 하락했다”는 것이다.

□ 이 교수는 “시장상황에 따른 선택이 달라지지 않는 일관성 있는 다주택자 관련 제도가 필요하다”고 말하고 “다주택자를 세제강화로 규제하려하기보다 양도소득세 중과 폐지와 연계된 임대소득 과세제도를 정비하는 것이 오히려 효율적일 수 있으므로 근본적인 제도 개선이 시급하다”고 강조했다.

□ 한편, 이날 세미나에서는 기조발제 및 2개 주제발표 후 서강대학교 김경환 교수의 사회로 한나라당 나성린 의원, 기획재정부 김형돈 재산소비세정책관, 건국대학교 손재영 교수, GS건설경제연구소 이상호 소장, 헤럴드경제 장용동 논설실장, 주거복지연대 남상오 사무총장 등이 참석한 가운데 열띤 토론이 이루어졌다.

첨부1. 기조발제-주택산업 선진화의 배경과 필요성(김현아 박사, 한국건설산업연구원) 요약

첨부2. 제1주제-현행 양도세의 문제점과 개선방안(노영훈 박사, 한국조세연구원) 요약

첨부3. 제2주제-다주택자에 대한 논란과 민간임대주택시장 활성화(이창무 교수, 한양대) 요약

<첨부1. 기조발제 요약>

주택산업 선진화의 배경과 필요성 (김현아 박사, 한국건설산업연구원)

1. 주택산업 선진화의 배경과 필요성

ㅇ 작금의 주택산업을 둘러싼 대내외 환경 변화는 일시적인 현상이라기보다는 경제 사회 환경의 변화 등 구조적인 변화의 징조라고 볼 수 있음. 따라서 정책이나 사업전략의 일시적인 조율보다는 산업이나 정책전반에 대한 재검토가 요구됨.

- 지난 8.29 주택거래 활성화 대책은 당초 기대보다 광범위한 내용을 담고 있지만 시장의 반응은 미온적임.

- 인구구조의 변화 및 주택소비패턴, 에너지 중심의 기능요구 등의 환경변화는 30전년에 구축된 주택관련 다양한 기준이나 법률의 일부 조정만으로는 수용하기 어려운 거시적 변화이기 때문임.

ㅇ 주택의 양적 공급시대에 적용되었던 정책 의존적 시장에서 이제는 시장기능이 작동되는 새로운 시장으로 전환이 요구됨.

- 경기상황에 따라 반복되는 투기억제와 경기부양책에 의해 좌우되는 산업 시스템의 종식이 불가피한 상황임.

- 새로운 시장중심의 산업재편을 위해서는 제도와 산업부문의 시스템 개편이 필요함.

ㅇ 국내 건설시장에서 40%정도(수주기준)의 높은 비중을 차지하고 있는 주택산업의 재편을 위한 선진화 방안의 심도 있는 논의와 화두제공 기회마련이 절실한 상황임.

2. 주택산업 선진화의 기본방향

ㅇ 향후 주택시장은 시장의 구조적 변화와 함께 기후변화에 대응한 기술발전, 공간기능 및 정책의 변화가 예상되므로 주택산업도 선진화는 거스를 수 없는 선택임.

- 향후 주택산업이 수용해야 할 변화는 ‘서비스업 영역의 확대’와 ‘다양화․복합화․지역화’임.

- 민영주택공급측면에서 가장 역점을 두어야 할 분야는 ‘기후변화 대응 및 친환경 주택’, 공간적으로는 ‘도심지역’으로 예상됨.

김현아 외(2010). “2020 주택·부동산 시장의 미래 : 전망과 이슈”, 한국건설산업연구원 개원 15주년 기념세미나 자료집

- 또한, 부동산의 유동화에 관심이 많은 고령세대가 늘어남에도 불구하고 국내 부동산 금융 역시 아직 미흡하다는 평가를 받고 있음.

- 이와 함께, 주택이나 부동산에 대한 의식의 구조적 변화가 예상됨.

ㅇ 산업의 선진화를 도모하기 위해서 현재 국내 주택산업에 가장 절실한 분야는 주택산업의 프로세스 개선이며 주요 프로세스는 제도, 생산, 판매, 유지관리, 금융으로 구분할 수 있음.

- 대량 공급중심시대에 양산된 획일화된 공동주택중심의 주택생산시스템과 분배위주의 주택공급제도의 개선이 시급

- 여전히 낙후된 개발금융의 발전과 유지관리, 재정비 수요에 대한 산업적 대응이 요구됨.

ㅇ 이번 세미나는 주택산업 선진화를 모색을 위한 시작으로서 최근 2년 연장으로 마무리 된 다주택자 양도세 문제를 심도 있게 논의하고자 함.

- 다주택자 양도세의 정상화를 일시적인 주택거래 활성화 측면 보다는 위에서 열거하였던 주택시장을 둘러싼 다양한 환경변화를 담는 시장의 정상화의 한 부분임.

ㅇ 주택산업이 선진화되기 위해서는 건전한 주택시장의 형성이 병행되어야 하며 건전한 주택시장 조성을 위해서는 과도한 보호나 규제 등의 철폐와 환경 친화적인 주택소비를 권장하는 유인책 등의 제도적 여건 개선이 요구됨

- 그 동안 주택산업이 주로 단기간의 대량공급에 초점이 맞추어져 있어 주거복지 역시 양적 충족에 머물렀다면 이제는 주택산업이나 정책 역시 원활한 주거 이동, 주거수준의 향상 등 주거복지를 질적인 수준에서 다루는 기존 변화가 요구됨.

- 서민층의 최저주거수준 보장과 아울러 중상층에서는 원활한 주거 이동과 쾌적한 주거 공간을 제공, 고소득자에의 주거 문제는 시장기능에 위임하되 적절한 세원발굴과 투자시장을 투명화 하는 계층별 주거복지수준 향상을 모두 아울러야 할 것임.

ㅇ 따라서 주택산업 선진화의 다음 세 가지의 기본방향을 추구해야 함.

- 첫째, 건전한 국내 주택시장 조성과 나아가 글로벌 시장에서 경쟁력을 확보를 추구

- 둘째, 국가 경제의 신성장 동력으로써 녹색건설을 지향

- 셋째, 궁극적으로 국민의 주거복지 증진을 추구

<첨부2. 제1주제 요약>

Ⅰ. 현행 양도세의 문제점과 개선방안 (노영훈 박사, 한국조세연구원)

1. 현 주택시장 상황에 대한 판단

서울과 수도권 중심으로 가격 하락과 지속적인 거래 침체

ㅇ 현 주택시장은 서울과 수도권 중심으로 가격 하락과 지속적 거래량 감소라는 특징이 두드러짐.

- 미국 및 영국의 주요 대도시 주택가격지수들과 비교할 때 우리나라 주택가격은 몇 분기 늦게 하락하기 시작하여 조정 기간이 짧고 조정폭도 크지 않았음.

- 그 결과 2009년 중반 정부는 주택금융규제를 강화하게 되었는데 ‘풍선효과’와 ‘거래의 연쇄적 효과’가 두드러지게 나타남.

※ DTI등의 규제는 중고주택시장에만 적용되어 신규분양시장에는 주택금융규제의 영향을 받지 않을 것이라고 판단하였으나, 보금자리주택 등 공급요인 등과 맞물려 궁극적으로는 전반적 수요 감소로 이어짐.

- 소득계층별 주택금융규제효과를 살펴보면, 중간소득계층(예, 연 5천만 원 소득자)의 자가 점유자가 주택규모를 늘려 이사하는 경우, DTI규제로 6억원 신규주택의 경우 절반이상을, 9억원 신주택의 경우 70% 이상을, 기존주택처분금액으로 충당해야 가능해짐.

∙ 결국, DTI규제는 (자산 투자적 수요는 말할 것도 없고) 주택거래의 연쇄효과를 감안하면 6억원 이상 고가주택 실거주 수요자들에게도 타격을 줌.

ㅇ 현재의 가격하향세와 거래량 감소현상은 기본적으로 조세제도가 유발한 결과라기보다는 세전수익률은 커녕 추가적인 가격하락이 기대되거나 향후 가격상승이 예상되지 않는 시장상황에 기인하므로, 수요 진작을 위한 세제조치가 시장을 전방위적으로 활성화할 것으로 기대 하기는 곤란함.

- 다만, 1세대1주택 양도세 비과세제도와 같은 미결 정책과제나 다주택자 중과와 같은 단기조치들은 자본이득세의 정상화차원 및 기준과세제도(baseline taxation) 정비차원에서 추진하기 좋은 여건임.

2. 시장기능 정상화와 선진화를 위한 향후 조세정책방향

재산세, 종부세, 소득세 및 양도소득세를 유기적으로 연계한

종합적인 주택 세제 개편안이 마련되어야 함

ㅇ 주택관련 세제정책 입안 시, 수요를 억제하기 위해서건 아니면 진작하기 위해서건, 조세(정책)수단을 활용하여 시장에 영향을 미치려하는 정책세제를 활용 할 때는  ‘(정책)실효성’과 ‘경제적 비효율성’ 문제를 함께 고려해야 함.

- 시장에 영향을 미치려는 정책세제는 기본적으로 시장참여자의 의사결정 행태를 변경시킬 수 있어야 하는데, 조세수단의 개입을 통한 시장균형변화는 필연적으로 ‘경제적 비효율성’ 문제를 수반하므로 이를 감수하고라도 정책목적을 달성해야 할 필요성이 있는지에 대한 판단이 필요.

- 또한, 금융이나 직접 규제와 같은 타 정책수단의 효과성이 더 높지 않은지? 검토해야 함.

- 궁극적으로 ‘인간의 본성’에 반하는 규제나 차등과세는 ‘피하기 위한 행태변화’를 유도하여 궁극적으로 실효성을 잃게 되고 경제적 비효율성만 증대시킴.

ㅇ 한 가구의 경상소득과 그 가구가 소유한 주택 자산가액 간에 강한 상관관계가 존재하지 않는다는 실증결과에 주목하여 주택에 대한 재산세 및 종부세, 주택임대소득에 대한 소득세 그리고 양도소득세를 유기적으로 연계한 주택에 대한 종합적 세제 개편안이 마련 제시되어야 함.

노영훈, 『부동산시장과 부동산 조세정책과제』, 한국조세연구원,  2007. pp85-100.

- 단순히 외형적으로 비싼 집을 소유하고 있다고 해서 고소득자이려니 또는 재산가이려니 하고 추정하여 과도하게 보유세 부담을 급증시키면 형평성의 문제, 납부세액마련(liquidity)의 애로에 따른 조세저항문제, 또 민간소비지출 저하와 같은 민간부문에의 폐해를 야기한다는 점을 명심해야 함.

∙ 3천만 원 연봉의 가장을 둔 가구가 부모를 봉양하기 위해 중형이상에서 살다 보니 종부세 대상자가 될 수도 있고, 억대 연봉소득자가 기러기아빠이다 보니 원룸에 살게 되어 주택 보유세를 거의 내지 않는 상황도 발생하는 사회이기 때문임.

∙ 즉, 세제당국이 한 가구의 경제적 처지나 입장을 과세당국이 파악하는 연간소득이나 주택의 외형가액으로만 속단하거나 예단하여 차등 과세할 수 없기 때문임.

ㅇ 또한 부동산(관련) 세제만 보지 말고 상호영향을 미치는 타 자산과세인 ‘금융소득 종합과세 기준금액인 4천만 원’에 대해서도 재고할 여지가 있음.

- 예를 들어, 금융소득종합과세는 금융자산 대 부동산자산 수요 간에 서로 대체효과를 발휘할 수 있으므로 금융소득 과세 기준금액 상향조정은 자산구성(portfolio) 상 주택자산에 편중되지 않도록 중립성을 회복하는 계기가 될 수 있음.

ㅇ 양도소득세의 기본 틀은 자본이득도 소득으로 보아 정상적인 소득과세기반에 포함시키되 최고세율 상한규정을 두는 주요선진국들의 세제개편 방향과 일치시키는 것이 바람직함.

- 부동산이라는 물건에 대한 시장 대책적 정책세제로 양도세가 동원되면서 가액이나 주택수를 기준으로 중과하는 세부담 차등화를 심화하는 정책은 끊임없이 정책목표 실효성 및 형평성 논란에서 벗어나기 힘들게 됨.

- 오히려 경상소득과 분리하여 분류 과세되는 현행 양도소득은 종합소득세 체계 내에 포함되어 포괄 과세함으로써 人稅(personal tax)로서의 특성이 살아나면서 소득기준 형평성이 제고될 수 있음.

∙ 예를 들어, 동일한 1억 원의 양도소득을 실현한 2명의 소득자 중, 은퇴 후 고령의 연금소득자 보다 고액연봉 현역소득자에게 더 높은 양도소득세 부담을 지우기 위해서는 양도자의 다른 소득상황도 감안되는 종합과세 접근방법이 보다 형평을 높힐 수 있음.

부동산자본이득을 우리나라처럼 별도의 양도소득세제로 분류과세(schedular taxation)하지 않고 종합소득세 내에서 포괄주의로 과세하게 되면, 고소득자의 부동산양도소득에 대해서는 자동적으로 저소득자에 비해 중과됨. 우리나라의 양도소득세 분류과세 입법정책이 부동산양도소득을 근로나 사업소득에 비해 중과하고 있는 것인지 아니면 우대과세하고 있는 것인지에 대한 논의는 노영훈(2006)을 참고 바람.

ㅇ 세제측면에서 판단할 때 현 시점은 ‘1세대1주택 기준’을 재고해야 할 적절한 시점으로 판단되며, 기존의 자가 소유(home ownership, owner-occupied housing) 지원정책과 다주택소유억제정책도 함께 정비해야 할 적기임.

- ‘주택소유 지원정책’과 ‘자가(거주하는 집: home)소유지원 정책’은 서로 다른 논리임. 그 이유는 임대사업자 지원 목적 이외에는 거주하지도 않을 주택을 (투자목적으로) 소유하도록 지원해야 할 필요성은 존재하지도 않음. 반면 ‘거주할 집을 소유하면서 보유하도록’ 지원하는 정책은 대부분의 나라에서 지원하고 있음.

∙ 일종의 경제활동을 위해 거주(shelter)라는 필요경비를 세제적으로 인정하는 것임.

- 따라서, 자가 소유(거주주택소유)는 지원하되 현행 ‘1세대1주택’ 기준은 수정하고, 다주택(소유)자에게 과도한 패널티를 부여하지 않는 것이 임대업을 산업으로 인정하는 것임.

ㅇ 주된 거주주택(main home, primary residence)을 납세자가 선택하여 과세당국에 신고하게 하고 이 주택 한 채에 한해서만 거주요건을 강화하여 양도세 감면혜택을 부여한다면 자가 점유자(owner-occupier)의 주거서비스 소비를 지원하는 원래 취지를 되찾게 될 것임.

- 1세대1주택에 대해 양도소득세 비과세 혜택을 부여하여 우대하면서, 다주택자에게는 고율로 중과하는 현행 규정의 시행을 위해서는 현실세계에서 발생하는 매우 복잡한 권리의 취득 및 양도 상황에 대해 정교한 차등규정을 조문화해야 하는 부담을 지게 됨.

- 물론 이러한 정책전환은 다주택소유자에게도 주 거주주택 1채의 양도차익에 대해서는 세제혜택을 주는 쪽으로 개편하는 셈이 되어 사회적 반발이 심할 수 있음. 그러나, 다주택소유가 일반화되는 시대적 상황에서, 또한 1세대1주택 혜택을 유지하기 위한 왜곡이 심화되는 상황에서는 양도세혜택에 대한 평생 누적액 상한제를 통해 극복할 수 있을 것임.

ㅇ 세대원의 전부 또는 일부가 해외에 거주하다가 귀국 후 국내에 주소지를 두게 된 시점부터 5년 이내에 매각하기만 하면 국외자산양도에 따른 양도세납세의무가 발생하지 않는 등 국제화에 따라 우리나라 영토내에서만의 다주택자 중과제도를 유지할 근거도 희박해짐.

3. 결 론

현 시장상황, 자산수요 보다 임대를 통한 주거서비스 소비중심으로 진행

ㅇ 주택정책목표는 ‘가격의 안정화’ 뿐만 아니라 정상적인 거래량을 수반한 ‘시장의 안정화’를 지향해야 하나, 향후 주택시장가격 상승에 대한 시장참여자들의 기대가 낮아서 현 시장상황은 자산수요 보다는 임대를 통한 주거서비스 소비 중심으로 진행되고 있음.

ㅇ 중요한 것은, 주택산업은 엄연한 산업으로 보유를 통한 자본이득만을 기대하는 소위 ‘투기’와는 근본적인 차이가 있음에도 불구하고 제도는 여전히 이러한 시각에 기초하여 운용되고 있음.

- 땅위에 건물이라는 (주거용) 고정자본을 투하하여 집을 만드는 사람도, 또 이들을 사업용 자산으로 하여 주거서비스를 창출하는 임대업자도 모두 생산적 목적의 사업자들임.

- 따라서 부동산시장 중 주택이나 상가 등 만들어지는 유형의 부동산시장과 토지시장은 구분해서 시장의 움직임을 이해하고 대책이 수립되어야 함.

ㅇ 주택시장은 실수요만 존재하는 상품시장과 달리 투자목적용 자산수요도 큰 비중을 차지하기 때문에 수요와 공급을 1년 단위로 세부조정(fine-tuning)하기란 지극히 어려움. 따라서, 공급의 가격탄력성을 제고하는 방향의 제도선진화가 관건임.

- 특히 조세의 기본 틀을 왜곡할 정도의 ‘세금을 통한 집값잡기 대책’은 큰 후유증과 함께 집값으로 나눈 국민계층 간 갈등을 부추겨 국민의 화합과 연대의식마저도 위태롭게 할 수 있음.

- 따라서, 순전입 인구는 줄어들면서도 세대수는 늘어나는 대도시 지역의 경우 도심재개발 및 소형가구 중심의 정책전환이 진행 중이라면, 1세대1주택 기준에 대한 재검토, 다주택자에 대한 중과완화, 도심내 낡은 주택 증개축활동에 대한 부가가치세 지원 등을 고려해 볼 시점임.

서울의 경우 인구는 최근 1년간 17,000명 감소했으나 세대수는 14,000세대 증가하여 세대분할이 활발히 진행중임.

<첨부3. 제2주제 요약>

Ⅱ. 다주택자에 대한 논란과 민간임대주택시장 활성화 (이창무 교수, 한양대)

1. 서 론

다주택자에 대한 규제 장치의 시장효과분석을 통한 성과와 부작용 검토

ㅇ 다주택자에 대한 논란의 근본적인 원인을 뿌리를 국내 주택시장의 독특한 특성인 전세제도와의 연결성 속에서 찾아보고자 함.

- 다주택자의 사회적 역할과 폐해에 대한 논란은 시장상황의 부침에 따라 끊임없이 제기됨.

- 시장침체기에는 주택공급을 위한 투자자로서의 기능을 요구하며 관련된 규제를 완화, 가격 앙등기에는 주택시장 불안의 주범으로 지목받고 관련 규제를 강화

- 다주택자 관련 정책의 변화는 과거 국내 주택시장의 부침을 증폭시키는 주요 요인으로 작용

ㅇ 참여정부는 다주택자들이 소유하고 있는 집을 팔아야 시장가격이 안정되고 무주택자들이 싼 가격에 집을 소유하게 된다는 단순적인 논리로 다주택자에 대한 강도 높은 규제를 도입

- 소수가 소유한 다수의 주택 매각을 강요함으로써 시장안정을 이루고자 했고, 결국 다주택자에 대한 규제에 초점을 맞춘 정책 선택

- 다주택자 및 고가주택 소유가구(세대별 합산)의 주택 보유비중을 낮추고, 소유주택의 매각을 유도하기 위해 종합부동산세 도입

ㅇ 이명박 정부는 주택시장 침체 상황을 극복하기 위한 수단으로 다주택자에 대한 양도소득세에 대한 조정을 고려하는 제도 도입

- 2008년 국제금융위기를 극복하기 위한 수단으로 규제완화를 시도하였으나 근본적인 검토보다는 한시적 조치에 머물고 있음

ㅇ 인구의 노령화와 주택공급의 절대적 부족 현상의 약화 등으로 과거 주택소유에 대한 첨예한 갈등이 향후 점차적으로 둔화될 수 있는 시점임. 단편적인 정책적인 변화가 아닌 근원적인 처방을 찾아야 할 시점임.

2. 다주택자에 대한 사회적인 논란과 전세제도

1) 국내 주택시장의 특성

전세와 보증부월세가 공존하고 매매시장과 독특하게 연결된 구조 유지

ㅇ 국내 주택시장은 전세나 보증부 월세라는 독특한 임대계약 형태를 유지하고 있으며, 전세와 보증부월세가 한쪽으로 수렴하는 것이 아니라 시장상황에 따라 약간의 변화는 있으나 장기간 공존하는 현상을 보임.

- 독특한 시장구조는 해외의 월세시장과 매매시장과의 관계 속에서 발전된 시장분석 이론을 그대로 적용하기에 한계점을 지님.

2) 전세제도 하의 소유자 및 임차인의 행태와 그 문제점

제도적 보완을 통한 월세시장으로의 변화 유도가 필요

ㅇ 국내 주택시장의 독특한 기제로 인해 국내의 민간임대시장의 구조는 여러 가지 문제점 발생

- 첫째, 전세제도의 경우 보유기간(임대기간) 중 월세 수입을 포기하고 매각 시에 순연된 임대소득을 자본차익의 형태로 취득하게 되는 독특한 기제를 발생시킴.

- 둘째, 투자자의 경우 전세금을 활용하여 주택 한 채에 해당되는 자금으로 다수의 주택을 구입할 수 있는 구조가 발생함.

- 셋째, 국내 주택시장의 또 다른 특징인 높은 분리가구의 비율도 전세의 존재로 인해 가능하게 됨.

∙ 즉 투자가치가 높은 주택을 구입하여 전세로 임대하고 그 전세금으로 필요한 규모와 적정한 입지의 주택을 전세로 임차하여 거주하는 구도가 가능함.

∙ 이는 다주택자 뿐 아니라 1가구 1주택자의 경우도 투기적인 주택구매 행태를 가능케 하는 요인이 되며, 결과적으로 다주택자로 하여금 임대주택사업자로서의 기능과 함께 투기자로서의 양면적인 행태를 조장하는 기제가 전세제도에서 발생함.

ㅇ 전세제도는 임차인에게도 독특한 문제점을 발생시킴.

- 첫째, 매매시장의 가격변동에 따라 전세가의 변동이 극심하게 발생

- 둘째, 국내의 일반적인 주택임대계약이 2년 계약을 기반으로 이루어지기 때문에 임차인의 경우 거주의 불안정성이 지속적으로 발생

- 셋째, 전세(보증부월세도 강도는 약하나 유사하게)는 소득이 아닌 자산을 통해 주택을 소비하고 구입하는 사회적인 구조를 유도

ㅇ 결국 전세제도는 사회 전체적으로 임차인이던 임대인이던 자산이 많은 사람이 주택을 구매하기 유리한 시장구조를 만드는 원인이 됨.

3) 다주택자의 역기능과 순기능

투기자로서의 부정적 기능은 억제, 주택공급을 위한 1차적인 투자자와 민간임대사업자라는 사회적인 순기능은 강화

ㅇ 다주택자는 투기적인 행태를 나타낼 개연성이 높으며, 임대소득세가 징수되지 못하고 있어 분명히 부정적인 기능을 내재하고 있음.

- 다주택자는 전세제도라는 국내 주택시장의 기제 하에서 좋든 싫든 전세금의 레버리지효과를 추구하는 투기적인 행태를 나타낼 개연성이 높음.

- 전세제도 하에서 자본차익이란 순연된 임대소득의 성격을 지니고 있다는 점은 분명하지만 지나치게 자본차익을 추구하는 다주택자들의 행태가 발생한다는 점이 문제점으로 대두됨.

ㅇ 국내에서 현 시점까지 전세의 임대소득 산정의 어려움으로 전세나 보증금에 대한 임대소득세가 징수되지 못하고 있는 실정임.

- 현실적으로 전세에 대한 임대소득의 과세가 이루어지지 못한다면 양도 시 발생하는 양도차익에 대하여 이연된 임대소득세를 과세하는 것도 가능한 선택.

- 다만 임대기간에 비례하는 일정 금액이 아닌 양도차익의 일정비율로 부과되는 시스템은 비효율적인 과세 시스템으로 기능할 수 있음. 양도차익은 클 수도 작을 수도 없을 수도 있는 불확실한 값이라는 것이 문제.

ㅇ 사회적으로 요구되는 다주택자의 순기능 또한 동시에 존재함.

- 무작정 여러 가지 규제 장치를 통해 다주택자들의 투자 및 임대사업자의 기능을 약화시키면 결국 사회적으로 요구되는 원활한 주택공급에 제약 발생.

- 결과적으로 멀지 않은 장래에 더 높은 주거비용을 지불하며 살아가야 되는 상태를 조장하게 됨.

ㅇ 다주택자들이란 지속적인 주택공급을 위한 1차적인 투자자로서 기능하게 되고 이러한 투자자로서의 기능은 국내에서 유지되고 있는 선분양제도에 의해 더욱 강화됨.

- 국내의 다주택자들은 기업화된 임대사업자가 형성되기 어려운 상황에서 소형 저렴 주택 뿐 아니라 중대형 중고가 주택에 대해서 주요한 임대사업자로서의 기능을 함.

ㅇ 장기적으로 주택시장을 안정화시키기 위한 대안 개발을 위해서는 상당한 민간임대주택시장의 비중 유지가 필요하고, 이를 담당할 건전한 민간임대사업자가 필요하다는 논의의 전제가 필요

- 어차피 누군가는 다수의 주택을 소유해서 임대사업자의 기능을 담당해야 한다면 소유의 억제보다는 임대사업자로서의 사회적 역할과 의무를 부과할 수 있는 제도적 보완의 형태로 방향성을 선택하여야 함.

3. 참여정부 1가구 1주택 소유주의의 시장효과

1) 다주택자 관련 규제의 시장효과 분석

다주택자의 주택 보유를 억제하기 위한 제도적인 장치들은

주택시장의 가격안정보다는 소형 및 저가주택의 가격 급등을 야기

ㅇ 다주택자에 대한 양도세 중과 규정의 완화는 대형 아파트에 대한 수요를 감소(중소형 주택의 수요 증가)시키고 중과 규정의 재도입은 대형 아파트에 대한 투자수요를 증가시킴으로써 왜곡된 주택소유 패턴을 초래하는 변화를 야기함.

- 고가주택의 수익률과 수요를 조정한 종부세 및 대출 규제의 영향은 다시 상대적으로 소형 아파트의 가격을 급등시킴.

ㅇ 종합부동산세의 경우 가구별로 합산된 총 주택가격을 기초로 세율을 차별화하는 구조를 도입함에 따라 각 연도별 주택가격의 수준이 차별화됨.

2010년 7월을 기준으로 주택가격 수준을 분류하여 3억 미만, 3억~6억, 6억 이상의 아파트에 대한 가격지수를 산정(본보고서 <그림 6> 참조)

- 6억 이상 아파트의 경우 급등세를 유지하다 2006년 말을 기점으로 안정세로 전환. 반면, 3억 미만 아파트의 경우는 2006년 말까지 안정세를 유지하다가 이후 급등세로 전환하여 이후 2년간 80%가 상승하는 결과가 초래. 3억~6억의 아파트 경우는 그 중간적인 가격 상승추세를 보임.

- 따라서, 저가 아파트의 가격상승이 실수요라고 판단하기에는 여러 투자적인 요인이 강하게 결합될 수 있는 여건을 가짐. 이러한 현상은 뉴타운사업이라는 추가적인 요인이 있으나 2006년 이후 비아파트 주택의 가격 앙등현상과도 연결될 수 있다고 판단됨.

2) 다주택자 규제와 자가율의 관계

다주택자 규제에도 불구하고 무주택자의 주택 보유율은 오히려 하락

ㅇ 다주택자에 대해 강화된 규제가 무주택자의 자가율을 높이려는 일차적인 목표를 달성했는가에 대한 진단이 필요. 최근 시계열적인 주택시장 분석에 중요한 자료로 활용되고 있는 노동패널자료를 활용한 김준형 외(2009)의 연구는 흥미로운 결과를 제시

- 다주택자에 대한 양도소득세 중과가 완화(임대사업자 기준의 완화)가 이루어진 1999년 이후 자가 거주율은 57%에서 지속적으로 상승. 2003년에는 60%에 도달

- 하지만, 양도소득세 중과가 강화된 2003년 이후에는 오히려 자가거주율이 미세한 하락세를 보임.

- 다주택소유가구의 비율도 1999년 이후에는 4.1%→3.0%로 감소하다가 그 이후 오히려 2007년 5.2%까지 증가하는 양상을 보임.

- 거주와 소유를 분리하는 1주택 소유가구인 분리가구의 경우도 2003년까지 감소하다가 그 이후 증가하는 양상을 보임.

4. 다주택자의 임대사업자 유도 방안

1) 근본적인 제도의 개선방향

시장상황에 따른 선택이 달라지지 않는 일관성있는 다주택자 관련 제도 필요

ㅇ 월세로의 전환을 유도하는 현 주택시장은 자본차익을 추구하는 투기자로서의 다주택자가 아닌 정상적인 임대소득을 추구하는 투자자로서의 기능을 강화할 수 있는 여건을 마련해야함.

- 즉, 국내 주택시장에 매입과 매각을 반복하는 다주택자가 아니라 장기적인 사업으로써 임대사업을 운영하는 기업형 민간임대사업자의 출현이 가능한 상황을 만들어야 함.

ㅇ 건설금융의 제도적인 보완 뿐 아니라 1가구 다주택자의 투기자나 탈세자로서의 역기능은 억제하고 민간임대사업자로서 주택공급확대를 위한 투자자로서의 순기능이 강화되는 정책구조 필요

- 전세시장을 일시에 월세시장으로 변화시킬 수는 없으나 그 동안 유지되어왔던 전세에 유리한 시장제도를 조정함으로써 전세의 비중을 낮추는 변화가 필요함.

과거 건설자본이 충분하지 못했던 시기 전세제도가 사금융의 형태로 주택건설 확대를 위한 연결고리를 구성함. 전세제도가 지닌 여러 부작용에도 불구하고 전세계약에 유리한 제도적인 틀이 유지되고 있어 전세제도의 사회적 효용성에 대한 재검토 필요

ㅇ 다주택자의 순기능인 투자자로서의 기능을 유지하기 위해서는 부침이 심한 다주택자에 대한 양도소득세 중과를 영구적으로 폐지. 1가구 1주택자에 대한 양도세 감면 조항의 조정이 필요함. 기본적으로 다주택보유를 억제하는 종합부동산세는 관련 세율의 현실적인 조정과 함께 재산세로 통합하여야 할 것으로 판단

ㅇ 다주택자의 역기능을 억제하는 방안으로는 임대소득에 대한 적정과세가 필수적이긴 하지만 전세와 보증부월세의 보증금의 경우 현실적으로 임대소득이 발생하지 않고 대안적인 형대로 매각 시 양도차익의 일부의 형태로 발생하게 됨으로 이에 대한 적절한 과세 방안이 강구되어야 할 것으로 판단

- 전세금이나 보증금에 대한 간주임대소득세 도입 가능성 검토.

실질적으로 전세금이나 보증금을 은행에 저축하여 이자소득을 취하고 이자소득에 대한 소득세가 징수됨으로 전세금이나 보증금에 대한 과세는 주택소유자의 전세금 활용방식에 따라 이중과세의 문제를 발생시킬 수 있다. 이에 대한 문제점을 해결하기 위한 제도적인 장치 또한 요구된다. (성명재, 2009)

2) 조세정비 방안

양도소득세 중과 폐지와 연계된 임대소득 과세제도의 정비

ㅇ 다주택자로 하여금 투기자 및 탈세자로서의 바람직하지 못한 기능에서 벗어나 임대사업자로서 주택공급을 위한 투자자로서의 순화된 역할을 담당하도록 유도할 수 있는 조세정비 방안제시.

- 단, 모든 제도적인 틀은 기존에 유지되고 있었던 1가구 다주택자와 1가구 1주택자의 양도세 부담에 대한 편차를 없애거나 축소하는 전제 하에 그 효과를 기대할 수 있음.

ㅇ 다주택 소유자의 비거주 주택에 대하여 보증부월세의 월세는 임대소득세로 과세하며, 전세금 혹은 보증금에 대하여는 시장이율(전월세 전환율)을 기초로 간주하여 임대소득세 징수.

- 또한 임대소득세 납부액은 매각 시 양도소득세 산정에서 공제함으로써 월세의 선택이 유리한 구도를 조성하고 장기 임대를 유도하는 역할 기대

ㅇ 주택임차인의 경우도 관련된 조세제도의 유지와 시장변화에 역할이 요구

- 전세 및 보증부월세의 보증금에 대하여는 확정 신고를 통해 우선변제권을 보장함으로써 관련 과세를 위한 정보의 신뢰성이 보장될 수 있는 구도 유지

- 보증 부월세 중 월세 지급액에 대하여는 소득에서 공제함으로써 소득수준에 따른 부담을 조정할 수 있는 기회 조성(전세금이나 보증금의 경우는 공제 대상에서 제외하여 전세계약보다는 월세계약이 상대적으로 유리한 구조 구축)

- 동일한 소득 수준에서 자산이 상대적으로 적은 계층에게 불리하지 않은 임대시장구조를 만들어 주는 기대 효과

ㅇ 과세와 관련되어 신뢰할 수 있는 정보를 취득하기 위해서 전월세 신고제도 도입

- 주택소유자와 임차인 사이에 신고금액에 대한 갈등관계를 유지함으로써 허위신고를 할 가능성에 대한 방지차원에서 필요함.

- 전월세 신고 제도를 기존의 실거래가 신고제도와 통합하여 운영할 경우 시스템 운영의 효율성이 담보될 수 있을 것이며, 정부의 주택정책 입안 및 민간의 합리적인 의사결정을 위한 시장정보가 통합적으로 관리될 수 있을 것으로 예측됨.

5. 결 론

인구구조 변화에 맞추어 노년 자산계층의 소득원으로서의 임대주택사업도 고려해야

ㅇ 다주택자의 부정적 기능에 대한 논란의 뿌리인 국내의 독특한 임대계약 형태인 전세제도에 대해 비판적인 시각으로 사회적 유용성에 대한 논의가 필요한 시점

- 전세제도는 자산이 상대적으로 많은 계층에게 유리한 주택시장의 구조를 유지

- 전세제도 하에 다주택자뿐 아니라 1주택자의 경우 투기(투자)적인 주택보유 및 소비형태가 유도됨.

- 임차인의 측면에서는 매매시장의 가격변동에 민감하게 반응하는 전세가격과 소득이 아닌 자산으로 임대료의 조정이 이루어져야 함으로 주기적 전세대란 혹은 역전세난의 문제가 발생

ㅇ 다주택자에 대한 소유규제에 기반을 둔 1가구 1주택 소유주의는 비현실적이고 사회적인 폐해를 양산하는 한계를 나타내므로, 자발적인 주택소유를 유도하는 다양한 방식의 자가 촉진 정책과는 분리되어 판단할 필요가 있음.

- 특히, 향후 주택시장이 절대적인 주택공급부족에서 탈피한 상태에서 인구노령화라는 중요한 시장변화를 감내해야 하는 상황이 도래할 것을 예상한다면 과거 급성장기 주택소유에 대한 갈등에 기초한 다주택자에 대한 제도적인 틀에 많은 변화가 요구됨.

ㅇ 향후 주택공급이 원활히 이루어진다면 자본차익에 기초한 투자보다는 운영소득을 추구하는 투자행태가 우세해질 것이며, 이는 전세비중의 감소 및 민간 임대사업자로서 다주택자의 역할 강화가 필요한 시점이 도래할 것임.

- 특히 중산층을 위한 민간임대주택시장 활성화, 노년 자산계층에게 주택임대사업을 통한 소득원을 제공함으로써 노년인구에 대한 사회적인 부담을 줄여가는 시도가 필요