한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보 도 자 료
	배포일자	2011년 12월 8일(목)/총6매
	담당부서 연구책임자	건설산업연구실 강운산 연구위원	☎ 02-3441-0819/wskang@cerik.re.kr
	홍 보 팀	김희경 팀장	☎ 02-3441-0778/khk@cerik.re.kr
	보도일시	2011년 12월 9일(금) 조간부터 보도해주시기 바랍니다.

공공공사 부정당업자 제재, 획일적이고 과도한 처벌 개선해야

- 建産硏,「건설업체에 대한 중복처벌의 문제점과 개선방안」보고서에서 분석

- 최근 관련 건설업체에 대한 기계적이고 획일적인 제재는 명백한 ‘과잉 처벌’

- 중복 과잉처벌로 인한 과다 피해 발생으로 해외건설 수주장애 등 부작용 심각

- ‘이중처벌 판단 기준의 전환’ ‘제재 체계 개선’ 등을 종합적으로 재검토해야

□ ‘건설 법령 의무를 위반한 건설업체에 대해 행정형벌(징역 또는 벌금)로 처벌하고 다시 동일한 행위에 대해 부정당업자 제재 처분 등 행정제재 처분을 내리는 중복 처벌’과 관련하여, ‘주된 처벌이 아닌 부수적 처벌인 제재 처분이 기업의 폐업으로까지 이어질 수 있어 처벌을 받는 입장에서는 ‘이중처벌 금지’의 원칙 위반’의 소지가 높다는 주장이 지속적으로 제기되고 있다.

□ 한국건설산업연구원(원장 김흥수)은 최근 발간한 「건설업체에 대한 중복처벌의 문제점과 개선방안」 연구보고서를 통해 “처벌의 대상인 기업(법인)의 특성을 고려하지 않은 채 이뤄지는 동일한 법질서 위반 행위에 대한 제재 처분에 문제점이 있다”고 발표했다.

□ 강운산 한국건설산업연구원 연구위원은 “최근 공공공사 입찰 규정을 위반하였다고 하여 관련 건설기업에 대해 공공공사 수주 활동을 전면 금지시키는 처분은 명백한 과잉 처벌에 해당한다”고 지적했다.

□ 강 연구위원은 ‘이중 처벌’ 여부를 판단함에 있어 형식적인 처벌의 성격만을 기준으로 ‘이중 처벌’ 여부를 판단하는 것은 국민과 기업의 기본권 보호에 미흡한 것이며, ‘처벌의 실질적 효력’을 기준으로 ‘이중 처벌’을 판단하는 것이 타당하다”고 강조했다.

□ 즉, ‘입찰참가자격 제한 처분은 처분의 원인이 되는 공사, 물품, 사업부문의 규모에 관계없이 기업의 전체 사업영역의 영업활동을 제한하고 다른 공종의 공사(사업 영역)를 성실히 수행하였어도 모든 공공기관에 대한 입찰 참여를 원천적으로 금지’하는 처벌 효력의 획일성과 포괄성으로 ‘과잉 처벌’의 개연성이 높다는 것이다.

□ 보고서에 따르면 “전경련이 국내 50대 종합건설업체를 대상으로 조사한 결과를 기준으로 할 때 이러한 중복 처벌로 인해 평균 2.6개월의 입찰참가자격 제한 처분으로 평균 1,000억원 정도의 피해(매출액 기준)가 발생할 것”으로 분석되었다.

<처벌로 인한 과다한 피해>

- ‘2006∼2009년 제재 처분을 받은 종합건설업체 80개사 중 70%에 달하는 56개사가 건설업계에서 퇴출되어 폐업’하는 등 제재로 인한 과도한 피해 발생, 나머지 24개사 중 상당수도 워크아웃, 신용등급 급락 등으로 인해 사실상 폐업의 위기에 처함.

- ‘하도급, 자재, 장비 업체 등 협력업체와 연관 산업, 근로자 등에 일자리 상실 등의 피해’가 발생하여 ‘처벌로 인해 과도하게 선의의 피해자가 발생하고 해외 건설 수주의 장애 요인으로 작용하여 국가 경제 전체에 악영향

□ 강 연구위원은 “제재 처분이 공공시장 수주를 근본적으로 차단하는 징벌적 처벌에 해당함에 따라 해당 기업이 관행적으로 ‘가처분 소송’ 등을 제기할 경우 입찰참가자격 제한 처분의 효력을 정지’하여 대법원 판결시까지 사실 관계 발생 후 2～3년이 경과된 뒤에 제재 처분을 받게 되어 행정 처분의 적합성이 떨어지는 데다 제재 수단의 실효성이 크게 저하된다”고 지적했다.

□ 또한, “이러한 중복 처벌로 인해 입찰 자체가 무산될 가능성이 있는 등 공공계약 이행에 있어 차질이 발생할 우려가 크므로 제고해야 한다”고 강조했다.

□ 강 연구위원은 “현행 부정당업자 제재 사유에는 행위의 성질, 정책 효과, 공공 계약 질서 위반 정도 등 다른 사유들이 포함되어 있고, 계약 질서의 유지 및 계약 이행의 확보와는 직접적인 관련성이 떨어지는 제한 사유 등이 포함, 제재 사유가 너무 많다”고 지적하고,

□ “이는 대형 건설사고 및 건설 관련 부패사건 등의 발생에 대한 대증요법적 처벌 법규의 대응과 다른 정책적 목적을 위해 제재 사유에 포함시킨 결과”라고 설명했다.

□ 강 연구위원은 “기업의 법질서 위반 행위는 비난받아야 하며 상당한 책임을 부과하여 처벌하는 것이 법의 정신과 합치하지만, 제재 처분이 시간적 제한없이 운영될 경우 기업 경영에 중대한 불안감과 애로가 발생할 수 있음을 간과해서는 안 된다”고 조언했다.

<개선 방안>

⧠ ‘이중 처벌’ 판단 기준의 전환

‘이중 처벌’의 판단을 ‘형식적인 처벌 형식을 기준’에서 ‘실질적인 처벌 효력을 기준’으로 전환하여 기업하기 좋은 법 환경의 조성이 필요

⧠ 제재 체계의 개선

- 제재 사유 중 계약 체결 및 이행 과정의 불공정행위에 해당하는 사유는 행정제재 처분을 주된 처벌로, ‘뇌물수수, 입찰담합 등은 해당 법률에서 정한 행정형벌로 처벌하도록 제재 체계를 개선

․‘즉, ‘입찰담합’, ‘뇌물공여’ 등의 행위로 적발된 건설업체는 ｢공정거래법｣, ｢건산법｣ 등에 근거하여 행정형벌로만 처벌하거나 제재 처분에 갈음하는 과징금 등의 다른 제재 수단을 통해 처벌하도록 ｢국가계약법｣을 개정’ 필요

⧠ 제재 처분의 대외적 및 대내적 효력범위의 조정

- 제재 처분대상 기업의 위반정도가 낮은 부정당행위에 대해서는 제재 처분의 효력을‘처분대상 기업의 특정 영업, 특정 조직(부서) 또는 물량으로 한정하여 입찰참가를 금지하도록 개선’이 필요

․‘미국은 예외적으로 제재 처분을 특정 부서, 조직, 물품 등으로 한정하여 내릴 수 있으며, 캐나다도 불량 실적 회사의 특정 지역사무소, 특정 생산라인으로 제재 처분을 한정할 수 있도록 규정’하고 있음.

․‘건설업체에 대해서는 제재 처분의 범위를 공공공사 전체에서 문제가 발생한 공종, 즉 종합건설업체에 대해서는 ‘도로’, ‘플랜트’, ‘지하철’, ‘철도’, ‘상하수도’, ‘항만’, ‘댐’, ‘택지개발’, ‘주택(재개발 및 재건축)’, ‘주택(신축)’, ‘기타 건축’ 등의 구체적인 공종으로 전문건설업체에 대해서는 업종별(25개 업종)로 제한하도록 개선’

- 제재 사유를 위반 정도를 기준으로 필수적 제한 사유와 임의적 제한 사유로 구분하고, 필수적 제한 사유는 제재 처분시 모든 발주기관의 입찰참가를 금지하고 임의적 제한 사유는 해당 기관에 대해서만 입찰참가 금지

․영국은 당해 발주기관 입찰참가만이 금지되고, 발주기관별로 임의적 배제사유에 대해서는 선택적으로 운영

- 이 외에 ‘입찰참가자격 제한 사유의 조정과 제재 처분의 다양화’하여 탄력적인 운영을 꾀하고 ‘일자리 창출에 기여한 업체 및 성실한 계약이행 업체 등에 대해 제재처분의 집행 효력을 유예하는 유예제도’, ‘행위 발생시 5～7년(최대 10년)이 경과하면 제재 처분을 면제하는 제재 시효제도의 도입’을 검토하여야 함.

<경기도의 면책 결정과 배치>

- 경기도는 11월 29일 계약심사위원회를 개최하여 저가심의용 허위 세금계산서를 제출한 12개 업체에 대해 부정당업자 제재를 면책하는 결정을 내림.

․경기도 계약심사위원회의 면책은 조달청이 제도 운영상의 문제점을 이유로 저가심의 증빙 자료로 인정해주던 세금계산서 제출 관련 조항을 삭제한 점과 건설경기 침체 지속, 해외건설 수주 악영향 우려, 국가경제 특히 지역경제․서민경제에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려한 조처로 합리적 재량의 범위에서 처분을 면제

․따라서 동일한 사안에 대해 중앙정부와 지방정부의 행정제재 처분이 다르게 내려지는 행정적 모순에 대한 해결 필요

- 따라서 부정당업자 제재를 면책하거나 또는 체재를 유예한 후에 국회에서 과징금 제도가 도입되면 과징금으로 제재하여야 함. 또한 부정당업자 제재 효력의 대내․외적 효력 범위를 조정하여 재처분하는 것도 검토가 필요

□ 강 연구위원은 “최근 입찰 규정 위반 관련 건설업체 제재는 제도의 구조적 한계로 인해 발생한 법위반이라는 점과 제도적 문제점을 인정하여 해당 서류의 제출이 폐지된 점 등을 고려하면 이들 건설업체에 대한 기계적이고 획일적인 제재는 명백한 ‘과잉 처벌’에 해당하며, 특히 최초 위반자에 대해서도 법 준수 유도를 위한 자진 시정 기회의 제공도 없이  장기간의 제재 처분을 내린 것은 재고해야 할 것”이라고 주장했다.

□ 강 연구위원은 “법리적인 측면에서 보더라도 제재 사유에 해당한다는 사실만으로 기계적으로 처분해야 하는 것은 아니고 ‘공정한 경쟁’이나 ‘계약의 적정한 이행’을 해칠 염려가 있을 경우에 제재 처분해야 한다고 지적했다. (〔서울고법 판결(2010누21145, 2011.4.13) 및 기재부 유권해석〕

□ “또한, 처분청은 부정당업자제재처분제도의 목적, 관행, 경위, 위반 행위의 경중, 입찰을 제한하지 않으면 입찰의 공정에 미칠 영향, 제재 처분에 따라 건설업체가 받게 될 불이익 정도 등 구체적․개별적 사정을 종합적으로 고려하여 제재 처분 여부 등을 합리적으로 결정하는 것이 바람직하다”고 조언했다.                                            <끝>

별첨. 관련 연구보고서 1부.