한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보 도 자 료
	배포일자	2013년 4월 23일(화)/총 4매
	담당부서 연구책임자	건설정책연구실 최민수 연구위원	☎ 02-3441-0637/mschoi@cerik.re.kr
	보도일시	2013년 4월 25일(목)부터 보도해주시기 바랍니다.

분리발주, 공사현장에서 심각한 폐해 초래 우려

- 한국건설산업연구원,「공공공사 분리발주 법제화의 문제점 및 향후 정책 방향」보고서 발간

- 최근 새 정부 인수위원회의 국정과제에 공공공사의 분리발주 원칙이 포함되면서 논란 야기

- 선진국, 건축․토목공사 시공은 ‘통합발주’를 원칙으로 삼아

- 해외 공사에선 시공분야 통합뿐만 아니라 설계와 기자재 조달까지 통합 발주하는 디자인빌드(Design-Build), 시공책임형 건설사업관리(CM at Risk), EPC(Engineering-Procurement- Construction) 방식 증가 추세

- 외국에선 일부 분리발주 허용시 공사이행이나 하자책임 구분이 분명한 공종으로 제한

- 세부공종별 분리 발주시 발주자가 종합건설업체의 역할을 겸하는 직영시공 형태, 공사이행 및 하자보수 등에서 총괄책임자 없어 공사수행 및 하자보수 등에 상당한 문제점 발생 우려

□ 건설공사는 종합건설업체가 일괄 책임하에 종합관리․시공하는 ‘통합발주’ 방식이 일반적. 최근 하도급 과정의 불공정을 해소한다는 취지하에 건설공사를 세분해 다수의 하도급자에게 직접 발주하는 ‘분리발주’ 방식이 대두됨.

<통합(일괄) 발주> 전체 사업내용이 확정된 공사를 하나의 원도급 회사에게 일괄 발주하여 권한과 책임을 일원화시키는 방식

․종합건설업체는 해당 공사를 종합 관리하고, 시공 분야는 직접 시공을 하거나 혹은 세부 공종별로 나누어 전문건설업체에게 하도급하여 시공. 계약이행이나 하자보수 관련, 종합건설업체가 개별 시공자를 대표해 일체의 책임을 부담

<분리 발주> 발주자의 직영시공 체제로서, 건설공사를 세부 공종별로 구분하여 발주하고, 각각의 시공자가 개별 시공한 후 각자 책임을 부담하는 방식

․분리발주는 원칙적으로 종합건설업체가 배제되고, 발주자가 종합건설업체의 역할을 겸하는 발주자 직영 시공 형태

․즉, 발주자가 직접 세부 시공분야별로 다수의 전문건설업체를 직접 선정하고, 개별 시공자에게 직접 지시․협의 및 공종 간 조정을 하며, 프로젝트의 성패에 대하여 원칙적으로 발주자가 직접 책임을 부담

< 통합발주와 분리발주의 개념 >

<통합(일괄)발주>

발주자

설계사무소

설계감리계약

공사계약

감리

종합건설업체

하도급

전문건설업체

가설공사

토공사

철콘공사

도장공사

<분리 발주>

전문건설업체

가설공사

토공사

철콘공사

도장공사

공사계약

발주자

□ 분리발주 방식은 외국의 사례 등을 고려할 때 보편적이지 않으며, 다음과 같은 문제점이 예상됨.

1) 분리 발주시 : 종합건설업체가 원칙적으로 배제되고 발주자가 해당 프로젝트에 대하여 직접 책임을 지고 공사관리를 담당하게 됨. 이를 위해서는 발주자가 종합건설업체 수준의 기술인력과 공사관리능력을 갖추어야 하는데 이는 비현실적임.

2) 통합 발주시 : 종합건설업체에게 일괄책임 부과 또는 하도급협력업체 활용 등을 통하여 공사현장의 통제나 공사기간 준수가 용이하나, 분리 발주시에는 각 공종별로 매번 십여개사의 시공자를 새로 선정해야 하므로 1회성 계약이 증가하고, 그 결과 공사 중 시공업체 부도나 계약 불이행, 공기 지연, 분쟁 등 리스크가 높아짐.

3) 부실공사나 하자보수 측면에서 일괄 도급책임자가 사라지면서 특히 복합 하자인 경우 하자 보수가 어려워지거나 분쟁이 빈발할 수 있음.

4) 전기공사 사례 등을 참고할 때, 공사 입찰이나 시공관리 과정에서 거래비용이 증가하면서 총 공사비가 상승하고, 결과적으로 국가예산을 낭비할 우려가 높음.

□ 공사현장관리는 기술사나 건축/토목기사 등 기술자의 영역인데, 건설업체의 기술사및 기사 보유 현황을 보면 종합건설업체는 1개사당 6.2명, 전문건설업체는 1개사당 0.6명으로서, 10배 가량 차이가 존재

- 결과적으로 분리발주시 종합건설업체가 배제될 경우, 건설현장의 공사관리에 어려움을 초래할 가능성이 높아짐.

□ 최근 건축․토목공사 가운데 몇 개 공종만을 분리발주하자는 주장도 있으나, 종합건설업체가 총괄 책임을 부여받은 상태에서 일부 공종을 분리 발주하는 것은 책임과 권한이 유리(遊離)되는 문제점이 있어 비논리적이며, 외국에서 유사한 사례를 찾아보기 어려움.

- 예를 들어 일부 분리 발주된 공종의 문제로 인하여 총 공사기간이 지연될 경우 누구의 책임인가에 대하여 분쟁이 발생할 수 있음.

- 또, 건설공사를 골조·외장·설비 등 3～4개 대공종으로 나누어 발주하자는 의견도 존재하나, 다수의 원도급자(Prime Contractor)에게 여전히 하도급이 허용되는 환경이라면 다단계 도급 구조의 개선도 불가능하고, 계약이행이나 하자보수 측면에서 장점을 찾아보기 어려움.

□ 외국의 사례를 보면, 미국․영국․일본 등 대부분의 국가에서 통합발주가 일반적이며, 원도급자의 직접 시공을 강화하고 있는 추세임.

- 또, 최근에는 설계와 기자재 조달, 시공까지 통합하여 발주하는 디자인빌드(Design-Build), 시공책임형 건설사업관리(CM at Risk), EPC(Engin- eering-Procurement-Construction) 등이 증가하는 추세임.

- 만약 발주자 재량에 의거해 분리발주가 이뤄지더라도 공사이행이나 하자책임이 분명한 공종으로 제한되며, 건축/토목과 같은 구조체 공사는 분리하지 않는 것이 일반적임.

□ 미국 뉴욕주의 분리발주 사례에 대하여 미국엔지니어링업체협회(ACEC : The American Council of Engineering Companies)와 미국국립경제연구소(NBER: National Bureau of Economic Research) 등의 평가결과를 보면, 분리발주시 다수의 주계약자간 인터페이스 관리 문제로 인하여 분쟁이 증가하고, 공사비는 30% 가량 증가하며, 공사기간은 2배 까지 소요되는 것으로 나타나고 있음.

□ 해외사례 등을 고려할 때, 건설공사의 계약이행과 하자보수 등에 대한 책임을 일원화하기 위해서는 통합발주를 원칙으로 하되, 구체적 발주방식의 선택은 공사 특성을 고려해 발주자에게 재량권을 부여하는 것이 바람직

- 만약 분리발주를 법제화한다면, 종합건설업체도 세부 전문 공종의 시공 분야에 직접 참여할 수 있도록 업역 제한을 폐지하는 것이 선행돼야 할 과제로 판단됨.

□ 하도급 과정의 불공정성을 해소하기 위해서는, 분리발주와 같은 극단적인 대책보다는 하도급법령 등을 통해 하도급계약의 공정성과 투명성을 강화하는 것이 해법임.

- 공공공사 입찰시에는 원하도급 협력관계를 포함하여 원도급자의 시공 능력과 시공 체제를 갖추었는가를 중시하고, 불공정 하도급에 대한 발주자의 조정 및 감시 역할을 강화해야 함.

- 중․장기적으로는 외국의 시공책임형 건설사업관리(CM at Risk) 등에서 활용되는 실비정산 보수가산(Cost-Plus-Fee) 방식이나 프로젝트 참가자 전원이 공동 협력하는 체계를 구축하는 ‘파트너링(Partnering)’ 방식을 검토할 수 있을 것임.