한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보도자료
	배포일자	2023년 3월 22일
	담 당 자	전영준 연구위원	☎ 02-3441-0793/yjjun@cerik.re.kr
	보도일시	즉시 보도 부탁드립니다.

일시적 수요 급증에 비용 상승 불가피…

공공공사 발주 집중화 해소를 위한 종합대책 마련 필요

- 세출예산의 당해연도 지출원칙과 예산 운용의 편리성·안정성 위해 3~6월 및 연말 집중발주 반복

- 자재(가설 자재 포함) 및 관련 장비 수급에 어려움이 발생, 불필요한 해당 사업의 공사비 및 공사기간 증가의 원인으로 작용

- 日, 2014년 이후 공공공사 발주시기 집중화 해소를 위한 다각적 정책 추진 중 → 상당한 수준의 발주시기 집중화 해소 완료

□ 국내 공공공사 발주는 통상 특정 시기(3~6월, 연말)에 집중되어 있고 이에 따라 가설 임차 시설을 포함한 건설자재 및 장비, 건설근로자 수요․공급 간 일시적 불균형이 연간 크게 발생하고 있다.

- 공공공사의 월별 발주량의 차이가 크게 발생할 경우 건설 활동에 수반되는 자원(자재․장비․인력 등) 수요가 일시적으로 급증하여 특정 자재나 장비, 근로자 수급에 부족분이 발생할 수 있으며 이 경우 관련 비용 또한 상승이 불가피하다.

□ 이러한 배경하에 한국건설산업연구원(원장 이충재)은 22일 「일본 사례를 통해 살펴본 공공공사 발주시기 집중화 개선방안」 보고서 발간, 이를 통해 공공공사 발주시기 집중화의 문제점을 분석하고 일본의 선진 사례 벤치마킹을 통한 종합대책 마련을 촉구했다.

□ 연관 통계를 통해 살펴보면, 우리나라 공공공사의 경우 세출예산의 당해연도 지출원칙과 예산 운용의 편리성 및 안정성을 위해 통상 3~6월 및 연말 집중발주가 반복되고 있다.

- 해당 현상은 단년도 예산주의(회계연도 독립의 원칙)에 따른 불용액 발생 최소화를 위해 연말에 집중적으로 발주가 이루어지거나, 2002년도부터 반복적으로 이루어진 재정주의 원칙에 따른 경제 부양을 위한 재정 조기집행으로 인해 상반기 공사발주가 집중되기 때문에 발생하는 것으로 판단된다.

1회계연도의 세출은 원칙적으로 동년도의 세입으로 처리하고, 또 그 회계연도 내에서만 쓸 수 있는 예산 원칙(계속비, 이월 명시비 등 부분적인 예외 조치 인정 외)으로 우리나라의 회계연도는 1월 1일부터 12월 31일까지임.

□ 공사량에서 큰 차이가 발생함으로써 공사 비수기에는 일감이 부족하고 공공공사 종사자 처우에 악영향을 미칠 가능성이 우려되는 반면, 성수기인 3~6월과 연말에는 업무량이 증대됨으로써 공공공사 종사자의 장시간 노동 및 휴가 취득 차질 등으로 이어질 수밖에 없다.

* 최근 8년간(2014~2021년) 분기별 건설공사 계약액(원도급) 추이를 살펴보면, 민간공사와 달리 공공공사의 경우 1분기와 4분기 계약물량이 집중되는 경향이 두드러짐<아래 그림 참조>.

최근 8년간(2014~2021년) 분기별 공공공사 계약액(원도급) 추이

2014~2021년 합계	1/4분기	2/4분기	3/4분기	4/4분기
금 액(조원)	139.4	95.0	65.4	121.7
비중(%)	33.1%	22.5%	15.5%	28.9%

주 : 건설공사통보대장을 통해 신고된 종합 및 전문건설업의 건설공사 계약 통계로 통상 30~180일이 소요되기에 이를 고려하여 대략적인 발주시기 흐름만을 판단하기 위해 활용 필요.

자료 : 국토교통부(2023.3), 건설공사계약통계.

日, 지자체 공사 수행 시기 평준화 추진 사례 : ’23년 평준화율(광역) 0.80

□ 일본 또한 우리나라와 같이 공공공사의 월별 발주물량 차이 심화로 인해 건설기업의 인력이나 기자재의 효율적인 활용 등에 지장이 장기간에 걸쳐 발생하였었다.

- 하지만 지난 2014년 「공공공사 품질확보 촉진에 관한 법률」 개정 시 “계획적으로 발주를 실시하는 동시에 적절한 공기를 설정하도록 노력할 것”이 명시된 이후 현재까지 계속된 정책 노력을 기울여 공공공사 발주 시기 평준화를 적극적으로 꾀하고 있다.

□ 구체적으로 일본 지방공공단체(우리나라 지방자치단체에 해당) 대상 공공공사 공사 수행 시기 평준화 촉진 정책의 운영 메커니즘을 살펴보면,

- ‘❶공사 수행 시기 평준화 측정을 위한 평준화율 기준 마련’, ‘❷공사 수행 시기 평준화 확대를 위한 제도 정비’, ‘❸발주기관별 공사 수행 시기 평준화 촉진을 위한 확산 정책’으로 구분할 수 있다. 이를 통해 2023년 발표 기준, 광역지자체 전국 평균 평준화율 0.80을 달성하였다.

* 평준화율이란 발주기관별 통상 공사 수행 시기가 집중되는 4~6월 대비 연간 전체 월별 평균 가동 건수의 비율을 나타내는 것으로 ‘1’에 가까울수록 공사 수행 시기 평준화가 이루어졌다고 직관적으로 판단할 수 있는 측정 기준임

□ 또한, 일본의 경우 개별 발주청이 공공공사 수행 시기 평준화를 위해 5가지 구체적 대처방안[①채무부담행위의 활용, ②유연한 공기의 설정(여유기간 제도의 활용), ③신속한 이월 절차, ④설계․예정가격 산정 조기 완료, ⑤조기집행을 위한 목표 설정(집행률 등의 설정, 발주 전망 공표 등)]을 제공하고 국토교통성과 총무성이 함께 이를 적극 활용하도록 계속적인 관리가 뒤따르고 있다는 점이 큰 시사점이다.

□ 건산연은 ‘공공공사 수행 시기 평준화 측정 기준 마련 → 관련 제도 정비 → 확산 지속 추진’ 등으로 이어지는 일본의 정책 운영을 참조, 이를 우리 건설산업 특성과 관련 기준에 적합한 내재화를 이루어야 한다고 강조했다.

□ 이를 위해서는 일본과 같이 「국가·지방계약법」과 「건설기술 진흥법」 등 관련 법령과 행정규칙의 일괄 개정을 통한 공공공사 발주시기 집중화 개선을 위한 법적 근거 마련이 가장 우선시되어야 한다고 말했다.

- 하지만 현재 관계 법령에서는 공공공사 발주 시기와 관련한 발주청의 역할을 명시한 구체적 규정이 부재하고 일괄 개정을 위해서는 광범위한 사회적 공감대 형성 등 여러 난간이 예상되기에 현실적 대안 모색이 필요하다.

□ 이에 「건설기술 진흥법」 시행령 개정을 통해 근거 법령으로 발주청에게 공공공사 발주시기 집중화 방지를 위한 노력 의무를 부여할 것을 우선 제안했다.

□ 또한, 국토교통부가 일본과 유사한 평준화율 산정 근거 마련 및 개별 발주기관이 손쉽게 활용할 수 있는 ‘(가칭)공공공사 발주시기 집중화 개선 가이드라인’ 제작 또한 이루어져야 한다고 말했다.

□ 마지막으로는 중소규모 공사 대부분을 발주하는 지방자치단체의 노력을 강조했다.

- 중앙정부 및 공공기관의 발주공사는 전국을 대상으로 한 중대형 공사 위주이며, 전체 공공공사 계약 건수의 대부분을 차지하는 중소규모 공사의 경우 대표적 발주청이 지방자치단체이기에 지자체 발주공사의 발주시기 평준화 노력이 더욱 큰 효과가 발현할 수 있기 때문이다.

□ 전영준 연구위원은 “그간 우리 공공 발주청은 발주시기 평준화를 통한 건설사업자와 발주자, 건설기능인력, 지역경제에 미치는 긍정적 파급효과에 대해 무관심했다면서, 조기발주 집행 기조를 훼손하지 않는 범위 내에서 발주시기 평준화를 위한 방안 마련이 가능하기에 이제는 일본의 사례를 벤치마킹 삼아 우리 실정에 적합한 방안 모색이 본격적으로 필요한 시점이다”고 말했다.

공공공사 공사 수행 시기 평준화 추진에 따른 기대 효과

건설사업자(계약상대자)에게 기대되는 효과		건설기능인력에게 기대되는 효과
연중 안정적인 공사 시행을 통한 경영 안정화 투입인력이나 자재․장비의 실근로일수 향상과 효율적인 운용 가동률 향상을 통한 건설기계 보유 등의 촉진		성수기 공사 집중 회피를 통한 장시간 노동 시정이나 휴일 확보 등 처우 개선 업무량 안정화에 따른 일당으로 일하는 기능인력의 안정적 고용확보, 급여 안정
발주자에게 예상되는 효과		당해 공사지역에 기대되는 효과
입찰 부진․유찰 억제 등 안정적인 시공 확보 중장기적 공공공사 관리 담당자(공사감독관 등) 확보 집중화 해소에 따른 발주 담당 직원 등 행정력 부담 경감		건설사업자의 경영 안정화에 따른 건설(건축)물의 품질확보 건설기계 보유 촉진으로 인한 재해 대응력 향상 연말 공사 집중 회피

자료 : 국토교통성(2020), 地方公共団体における平準化の推進 -さしすせそ事例集(제4판).

끝. 보고서 별첨.