한국건설산업연구원 Construction & Economy Research Institute of Korea	보도자료
	배포일자	2023년 4월 13일
	담 당 자	이태희 부연구위원	☎ 02-3441-0825
	보도일시	즉시 보도 부탁드립니다.

서울시 정비사업 시공사 조기 선정, 장점 분명하나 우려도 共存

조기선정·내역입찰을 넘는 ‘입체적 제도보완’ 이어져야

- 서울시 정비사업 시공사 조기 선정 전환으로 기존 대비 사업속도 향상과 불필요한 비용 절감 기대

- 다만, 시공사 리스크 경감 조건 없이 내역입찰이나 턴키방식 적용 시 입찰경쟁 저하 → 조합원 피해 귀결 우려

- 조기 선정 장점 살리고 단점 보완 위해서는 정비계획, 공사발주방식, 계약내용을 포함하는 입체적 제도보완 필요

- 現 설계-시공 분리발주 방식 적용 시 제도개편 한계 뚜렷… CM at Risk 등 새로운 발주방식 적용 고민해 봐야

□ 서울시는 재개발·재건축 사업 속도를 높이기 위해 관내 모든 정비사업 구역의 시공자 선정 시기를 ‘조합설립인가 후’로 앞당기기로 했다. 동시에 내역입찰 수준으로 시공사 입찰을 진행하여 조기 선정에 따른 부작용을 최소화할 것이라고 밝혔다.

- 3월 말 관련 조례가 개정되었으며, 올 7월부터 기존 사업시행계획 인가 이후에서 조합설립 인가 이후로 시공사 선정 시기가 당겨진다.

□ 여기에 대해 한국건설산업연구원(원장 이충재)은 13일 「서울시 정비사업 시공자 조기 선정의 기대와 우려」 보고서를 통해 금번 서울시 제도개편안으로 인해 기대되는 긍정적 기능과 부작용을 함께 조망하고 추가 개선방안을 제시했다.

◉ 시공사 선정 시기별 장·단점 공존, 조기에 선정하면서 내역입찰 진행 시 또 다른 큰 부작용 우려돼

□ 시공사 선정 시기는 「도시정비법」 제정 이후 7차례(서울시 조례 변경 포함) 변화가 있었다. 이는 선정 시기별로 장점과 단점이 공존하기 때문이며, 그만큼 시기를 정하는 것은 매우 어려운 과제이다.

- 서울시 외 사업장처럼 조합설립인가 직후 시공사를 선정하면 불필요한 설계 및 인허가 변경을 줄이고, 사업비 대여가 가능해 사업추진 속도를 향상할 수 있는 등의 장점이 있다.

- 동시에 계약의 구속력을 가진 상세내역 따른 공사비 증액 적정성 검토가 어려워지는 등의 단점이 함께 존재한다.

<표 1> 정비사업에서 시공사 선정 시기별 장·단점

구분	조합설립인가 후 선정 시 (現 서울시 외 지역)	사업시행계획 인가 후 선정 시 (現 서울시)
장점	불필요한 설계 및 인·허가 변경 줄여 사업추진 속도 향상 및 비용 절감 가능 (특히 사업성 열악한 곳) 사업추진 속도 향상 가능 큰 틀에서 사업시행계획 확정 조기화로 공사비 분쟁 등 저감	시공사 제안 조건 유불리 비교·판단 용이 설계변경에 따른 공사비 상승 (어느 정도) 억제 가능 (계약의 구속력을 가진 상세내역 존재에 따른) 공사비 증액 적정성 검토 가능
단점	시공사 제안 조건 유불리 비교·판단 어려움 설계 구체화 단계에서 공사비 상당폭 상승할 가능성 큼 (계약의 구속력을 가진 상세내역 부재에 따른) 공사비 증액 적정성 검토 어려움	불필요한 설계 및 인·허가 변경 초래로 사업 지연·비용 증가 야기 (특히 사업성 열악한 곳) 사업 지연 초래 공사비 증액 관련 본격적 협상 시기가 늦어져 착공 후 또는 심지어 입주가 가까운 시점까지 분쟁 이어짐

□ 금번 서울시 개편안에서는 시공사 선정 시기를 앞당김과 동시에 내역입찰 수준으로 시공사를 선정하여 부작용을 최소화할 것이라고 밝혔다. 하지만, 이 경우 시공사의 리스크가 지나치게 커져 유찰이 발생하거나 입찰 경쟁률이 대폭 낮아져 궁극적으로는 조합원들의 피해로 귀결 위험이 클 것으로 예상된다.

- 향후 발표될 세부 기준에서 발주자(조합)가 개략적인 설계도서를 제시하면서 입찰자에게 구체적인 설계도서와 계약적 구속력을 가진 상세내역서를 제출토록 요구한다면,

- 시공사로서는 ▶ 입찰 시점~실 착공 시점(오랜 시간 소요) 간 단가의 괴리, ▶ 입찰 후 변경되는 설계에 따른 물량의 불확실성, ▶ 사업시행계획을 바탕으로 설계도서와 내역서를 작성하는 것 대비 많은 입찰 비용이 소요되는 삼중의 리스크를 떠안게 된다.

- 이러한 계약은 일괄입찰(턴키)방식을 포함한 공공공사의 기술형입찰과 유사한 측면이 있다. 하지만 여기서는 물가 변동에 따른 계약금액 조정을 인정해주고 있고, 입찰 시 기술 또는 설계제안에 따른 설계보상금(공사예산의 1-2%)을 지급하고 있다는 점에 있어 정비사업보다는 리스크가 상당히 완화되어 있다.

- 그럼에도 불구하고 최근 급격한 건자재 물가 변동 등에 따라 입찰 시와 실착공 시의 시차에 따른 단가 격차로 인한 손해가 커져 대규모 유찰이 계속 발생하고 있다.

- 이를 고려할 때 정비사업에서도 대규모 유찰이 발생하거나 경쟁 회피로 인한 단독입찰 구역이 크게 증가할 것으로 예상된다.

◉ 정비사업의 특성과 제도적 환경을 종합적으로 고려, 정비계획부터 공사 발주 및 계약방식 전반을 아우르는 입체적 제도보완 요구돼

□ 이러한 배경에서, 이태희 부연구위원은 “시공사 조기 선정에 따른 장점을 살리고 단점을 보완하기 위해서는 시공사 선정 시기 조정과 상세내역서 제출 요구만이 아닌, 정비계획부터 공사 발주방식과 계약내용 전반을 아우르는 입체적 제도보완이 필요하다”고 주장했다.

□ 첫 단추로, 정비계획을 보다 구체적으로 수립하여 인허가 과정에서 높이나 용적률 변화 등 공사비에 큰 영향을 미치는 요인 발생을 최소화할 필요가 있다고 주장했다.

□ 다음으로, 공사발주와 계약내용 개편이 필요하다고 주장했다.

- 만일 현재 서울시가 검토하고 있듯 사업 초기 단계에 시공사에게 구체적인 설계안과 계약적 구속력을 지닌 내역서 제출을 요구한다면, 시공사 간 경쟁 촉진을 통한 조합원들의 편익을 높이기 위해 적절한 수준의 설계보상금을 지급할 필요가 있다.

- 또한, 입찰 이후 물가 변동에 따라 계약금액이 조정될 수 있도록 의무화할 필요가 있다.

□ 이 부연구위원은 무엇보다 “현재의 설계-시공 분리발주 방식은 정비사업의 특성에 잘 맞지 않는 면이 있다며, 과도한 공사비 증액 위험을 낮추고 사업추진 속도를 향상하는 등 성공적인 정비사업 추진을 위해서는 새로운 발주방식을 고민해야 한다”고 강조했다.

- 現 설계․시공 분리발주 방식은 정비사업 현장에서의 실질적 역할·책임·보상과 괴리가 있어 장점(시공사 조기 참여를 통한 설계개선, 사업 기간 단축 등)을 살리는 데 한계가 있을 뿐만 아니라, 단점(불필요한 설계변경, 비용 상승 등)을 개선하는 것이 구조적으로 어렵다.

□ 정비사업의 특성을 고려한 새로운 발주방식으로, 건산연은 CM at Risk(시공책임형 건설사업관리, 이하 CM@R) 방식을 정비사업에 맞게 일부 수정하는 것을 제안했다.

- CM@R 방식은 공사발주방식 중 하나로, 설계-시공 분리발주 방식과 일괄입찰(턴키)의 중간 단계 제도다. 아직 국내에서는 활발하게 적용되지 않고 있으나 해외 건설 선진국에서는 일반화되어 있다.

- 여기서는 건설엔지니어링 면허를 보유한 시공사가 시공 이전단계에 조기에 참여하여 설계검토, 공사비 추정, 공법검토, 가치공학(Value Engineering) 등 프리콘 서비스를 제공할 뿐 아니라, 시공까지 함께 책임지고 수행하는 원스톱 서비스 방식이다.

공사비 절감이나 설계 가치 향상을 위해 설계개선안을 찾아내는 업무.

- 해당 방식이 적합하다고 판단한 이유는 ▶ 성공적 사업추진을 위해서는 조합의 부족한 전문성을 보완할 수 있는 시공사의 프리콘 서비스(특히, 설계 품질 개선)가 매우 중요하고, ▶ 여러 이유로 불필요한 설계변경 자주 발생하며, ▶ 과도한 공사비 증액 우려 큰 상황이고, ▶ 공사비 검증제도라는 안전장치가 마련돼 있기 때문이다.

□ 보고서에서는 CM@R 방식을 정비사업에 적용할 시 어떻게 시공사 선정 조기화에 따른 장점을 극대화하면서도 단점을 줄일 수 있는지에 대해 간략하게 기술했다.

- (설계변경 최소화) 시공사가 설계 과정에 조기에 참여하기에 시공사 지원을 통해 시공성·상품성을 개선하여 설계 완성도를 높여 불필요한 설계변경을 최소화할 수 있다.

- (발주자가 부담 가능한 산출물 품질 결정) 시공사와 긴밀한 협업으로 설계 과정에 수시로 공사비를 추정하여 발주자가 부담 가능한 공사비 선에서 최고가치 산출물 유도가 가능하다.

- (최대공사비 보증계약으로 공사비 상승 방지) 설계가 어느 정도 완성된 시점에 최대공사비 보증계약(Guaranteed Maximum Price, GMP)을 적용하여 GMP 확정 후 초과하는 금액은 시공사가, 절감되는 비용은 시공사와 발주자가 나눠 갖는 구조로 추진된다.

- (사업 투명성 제고) 공사비 절감에 있어 기존방식 대비 발주자와 시공사의 이해관계를 일치시킬 수 있고, 이 과정에서 공사비 내역이 공개되어 사업의 투명성을 강화할 수 있다.

<그림 1> 전통적 설계-시공 분리발주 방식과 비교한 시공책임형 건설사업관리 방식의 특징

설계·시공 분리발주 방식(Design-Bid-Build)	시공책임형 건설사업관리 방식(CM at Risk)
- 분절계약, 발주자의 역할․역량 중요 - 사업참여자 간 상호 적대적 관계 형성	- 시공자, 사업 조기참여·설계단계부터 사업관리 - 시공자의 설계관리 결과 기반 시공계약 전환, GMP

자료 : (上)한국토지주택공사(2022), 단지분야 시공책임형 CMR 발주제도 개선 연구 ; (下)국토교통부(2016), 시공책임형 CM 시범사업 가이드라인(안).

끝. 보고서 별첨.