공청회 발표자료

정부계약분쟁조정 효율화방안에 관한 연구

2002. 3

한국건설산업연구원

경희대학교 산업관계연구소

<주제>

정부계약분쟁조정 효율화방안에 관한 연구

-발표자 건설산업연구원 법학박사 두 성 규

<목  차>

I. 연구의 필요성	1

II. 정부계약분쟁관련 현황	2

III. 정부조달계약관련 설문결과	5

IV. 조정과 재판제도와의 비교	9

V. 미국의 정부조달계약 분쟁조정제도	14

VI. 현행 정부계약관련 분쟁해결제도의 문제점	16

VII. 개선방안	24

VIII. 기대효과	34

I. 연구의 필요성

□ 현행 국가계약의 체결 및 이행과정에서 발주기관인 정부의 계약상 우월적 지위남용 등으로 인하여 계약의 공정성이 훼손되거나 분쟁발생가능성이 높아 국민의 불만이 증대되고 있음.

ㅇ발주기관 위주의 계약조건 요구

ㅇ계약의 이행과정에서 계약당사자의 권리주장 제한

ㅇ일부 계약담당공무원에 의한 부당한 지시 또는 관계 법령에 규정된 절차의 준수를 상당한 이유 없이 거부 등

□ 국가계약으로 인하여 피해를 입었다고 주장하는 당사자에 대하여 국가계약법은 일정한 규정을 두고 있음.

ㅇ 정부공사·물품·용역 등의 입찰·계약과 관련하여 □상호대등의 원칙□, □신의성실의 원칙□ 등을 규정하고, 동법시행령에서도 계약담당공무원은 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정할 수 없다고 규정하고 있음.

ㅇ 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원의 행위로 말미암아 불이익을 받은 경우 해당 중앙관서의 장에게 이의신청과 재심기관인 국제계약분쟁조정위원회의 조정을 신청할 수 있도록 규정하고 있음.

□ 그러나 실제 계약체결에 있어서 앞서 언급한 원칙들은 선언적 의미로서의 효력밖에 갖지 못하고 있으며, 분쟁해결에 대한 구체적 규정이 결여되어 계약자보호가 방치되고 있는 실정임.

ㅇ 국제계약분쟁조정위원회의 조직·운영 및 절차 등에 관한 사항을 위임받은 시행령은 구체적 규정을 전혀 두고 있지 않아 위원회에 관한 국가계약법의 규정은 사문화된 상태나 다름없음.

□ 그 동안 재정경제부는 특정업체에 유리하게 입찰참가자격요건을 설정하는 등의 문제점을 방지하기 위해 발주기관에 시민단체가 추천하는 전문가 등이 참여하는 정부계약집행심의회의 설치·운영을 추진하였으나 아직 국가계약법령에 반영되지 못하고 있음.

□ 이로 인해 법령해석에 대한 다툼이 있는 경우 유권해석을 통하여 대처하고 있으며, 개별사안의 경우 발주관서의 1차적 판단과 사법절차에 의존할 수밖에 없는 실정임.

ㅇ 그러나 재판을 통한 분쟁해결은 시간·비용·노력 등 계약당사자에게 지나친 경제적 부담을 줄 가능성이 높음.

ㅇ 분쟁사안이 외부에 노출될 경우 계약당사자의 신용훼손 등이 우려되고, 분쟁해결에 전문성이 요구되는 경우 등 국가계약의 특성으로 인하여 효과적이고 적절한 해결방안이라고 하기 힘듬.

□ 따라서 계약당사자 등 국민의 권익을 보호하기 위하여 현행 국제계약분쟁조정위원회 등 정부계약관련 분쟁조정제도의 효율적인 개선방안을 모색할 필요가 있음.

ㅇ 이와 같은 분쟁조정제도의 정비를 통하여 바람직한 계약문화의 정착유도, 분쟁해결을 위한 경제적 부담의 최소화, 분쟁의 신속한 처리 등의 효과를 기대할 수 있을 것임.

II. 정부계약분쟁관련 현황

1. 조정현황

(1) 국제계약분쟁조정위원회

□ 공공공사의 입찰이나 낙찰 등 국가를 당사자로 하는 국제입찰계약에서 불이익이나 피해를 입었을 경우 우선 계약당사자가 생각해볼 수 있는 구제방안은 해당 중앙부처에 대한 이의신청임.

□ 이러한 이의신청의 결과에 대해서도 여전히 계약상대자가 불복하는 경우에는 국가계약법에 의거한 국제계약분쟁조정위원회에 재심적 성격의 조정을 신청할 수 있음.

□ 그러나 국제입찰을 제외한 국내입찰로 이루어지는 공공공사의 경우 국제계약분쟁조정위원회의 조직·운영 및 절차 등에 관한 사항을 위임받은 국가계약법 시행령이 구체적 규정을 전혀 두고 있지 않아 이용이 불가능한 실정임.

(2) 건설분쟁조정위원회

□ 민간부문을 포함하여 공공부문의 건설공사계약과 관련한 국내입찰공사의 경우 야기되는 분쟁의 조정을 담당하는 또 하나의 기구는 건설산업기본법상에 규정되어 있는 건설분쟁조정위원회임.

□ 국제계약분쟁조정위원회와 달리 조정대상이 건설공사와 관련한 전반적 분쟁을 다룰 수 있도록 되어 있음.

□ 그러나 조정에 있어서의 자율성에 대한 그릇된 이해와 조정제도에 대한 낮은 인지도, 조정절차에의 유인방안 미흡, 조정결과의 불명확한 법적 효력 등으로 인하여 이용실적이 저조한 상태이며 신청건수 대비 조정 거부비율도 매우 높은 편임.

[조 정 현 황]

(단위 : 건수)

구 분	계	□90∼□94	□95	□96	□97	□98	□99	2000	2001
조정신청	194	64	19	7	8	39	30	15	12
조정거부	144	55	18	7	8	23	19	10	4
조정전 합의	11					6	4	1	7건진행
위원회 조정 (조정 수락)	32 (18)	9 (2)	1 (1)	-	-	10 (5)	7 (7)	4 (3)	1 (-)

<※참고>

국내와 비교할 때, 일본의 □건설공사분쟁심사회□는 중앙심사회와 도도부현심사회의 매년 분쟁처리건수가 매면 500건이 넘는 등 활성화되고 있으며, 조정기능과 중재기능을 모두 갖고 있지만 실제 조정에 의한 분쟁해결의 비중이 높고 지방심사회의 처리건수가 전체의 80%정도에 달하고 있는 점이 특징이라고 할 수 있음.

[건설공사분쟁심사회의 분쟁처리실적]

년 도		1994				1995				1996
		알선	조정	중재	소계	알선	조정	중재	소계	알선	조정	중재	소계
중앙심사회	신청건수	4	34	6	44	13	33	10	56	13	30	13	56
	처리건수	6	56	17	79	15	63	23	101	20	61	28	109
지방심사회	신청건수	11	155	51	217	14	155	44	213	17	187	51	255
	처리건수	21	267	140	428	21	268	142	431	23	292	154	469
합 계	신청건수	15	189	57	261	27	188	54	269	30	217	64	311
	처리건수	27	323	157	507	36	331	165	532	43	353	182	578

． 처리건수는 전년도 이월건수에다 당해연도 신청건수를 더한 것임(출전:小島武司·伊藤 眞(編), 裁判外 紛爭處理法, 有斐閣, 1998, 97면 참조)

2. 중재현황

□ 2001년 민간건설백서에 의하면, 건설공사에 있어서 건설클레임이나 분쟁건수는 전체적으로 보아 지속적인 증가추세를 보여주고 있음.

□ 이러한 분쟁 발생시 해결수단으로는 재판이나 중재, 조정 등 다양한 수단이나 절차가 인정되고 있지만, 중재에 의한 분쟁해결이 조정이나 기타 수단에 의한 경우보다 두드러진 편임.

□ 특히 건설분야의 중재사건은 서울특별시 등 지방자치단체와 중앙 정부를 상대로 한 클레임이 54건 중 38건으로 공공부문의 비중이 압도적인 것으로 나타나 주목을 끌고 있음.

[건설분야 중재접수 현황]

(단위 : 건수)

구 분	□97	□98	□99	2000	2001
건설분야(A)	16	19	31	45	54
전체중재사건(B)	133	192	150	175	188(197)
구성비(%)(A/B)	12.0	9.9	20.7	25.7	28.7(27.4)

□ 이처럼 중재사건의 증가현상은 단순한 중재제도의 이용률증가라는 의미 외에 국가계약법상의 당사자간 대등한 입장에서의 계약체결과 신의칙에 입각한 이행이 제대로 준수되고 정착되기 위한 제도적 보완이 필요하다는 점을 시사하고 있음.

□ 특히 중재사건 가운데 공공부문에 있어서 건설공사계약과 관련한 중재건의 비중이 큰 것은 아직도 건설공사계약에 있어서 계약당사자간 대등하고 공정한 계약체결이나 신의칙에 입각한 성실한 이행이 제대로 이루어지지 않고 있다는 반증이라고 할 것임.

) 최근 공정거래위원회에 따르면 인천국제공항공사는 2001년 7월 개정한 사무처리규정에서 공사를 상대로 소송, 중재 등 분쟁이 진행중인 업체에 대해 분쟁이 종료되거나 소송, 중재를 취하하기 전에는 공사주관 입찰에 참여하지 못하도록 규정하였음.  이에 대해 거래상대방이 분쟁을 제기한다는 이유로 입찰참가자격을 제한하는 규정은 상대방의 귀책사유가 아님에도 불구하고 입찰에 참여하지 못하게 되는 등 공정한 경쟁입찰을 저해하고 있다는 점에서 공정거래위원회는 계약처리규정을 개선토록 시정조치하였다고 밝힘.

ㅇ 이러한 분쟁의 주된 유형은 발주기관 위주의 계약조건 요구, 계약의 이행과정에서 계약당사자의 권리주장 제한, 일부 계약담당공무원에 의한 부당한 지시, 관계 법령상의 절차준수의 거부 등으로 인하여 야기된다고 볼 수 있음.

III. 정부조달계약관련 설문결과

1. 조사범위 및 내용

□ 본 조사의 범위는 국가계약 분쟁조정제도에 대하여, (i) 국가계약 분쟁조정제도의 활성화 필요성 (ii) 국가계약 분쟁조정 제도의 실효성 확보방안 (iii) 조정위원회의 구성 (iv) 조정위원회의 운영주체 (v) 수요조사(실태조사) 등으로 구분·설정되어 있음.

2. 조사방법 및 대상

□ 본 조사는 2002년 1월 14일부터 3월 9일까지 약 2개월에 걸쳐 건설업계, 감리, 감독, 계약담당공무원, 관련학계 등 임의추출법에 의한 2,137개 업체 및 기관(기업체 1,769 관공서 302, 투자기관 48, 각관련협회 18개, 계층군으로 구분)을 대상으로 우편, homepage, 방문조사의 방법으로 수행되었음.  전체 응답자는 237명으로 집계되었음.

3. 설문내용의 분석과 시사점

(1) 계약분쟁의 발생사유와 조정의 필요성을 느끼는 시기

□ 계약분쟁의 발생사유를 묻는 질문에 전체 응답자 가운데 62%는 발주자의 우월적 지위남용으로 인하여 분쟁이 발생한다고 답변하였고, 계약조문의 불분명(28%), 계약상대자의 의무불이행(10%) 등이 그 다음을 차지하는 것으로 나타나고 있음.

ㅇ 분쟁의 예방 및 선진계약문화의 정착을 위해서는 계약관련 법령의 정비 뿐만 아니라 발주자측의 성실한 계약이행을 위한 노력이 더욱 절실히 요구되고 있다는 점을 잘알 수 있음.

□ 이상과 같이 클레임이나 분쟁이 발생하여 계약분쟁의 필요성을 느끼는 시기에 대해서는 전체 응답자 가운데 79%가 계약금액의 조정 등 계약이행과정이라고 답변하고 있어 입·낙찰과정에서 야기되는 분쟁의 조정에 초점을 맞추고 있는 현행 제도의 문제점을 잘 드러내주고 있음.

ㅇ 현행 국제계약분쟁조정위원회의 조정대상인 입·낙찰과정에서 분쟁조정의 필요성을 느낀다고 답변한 경우는 11%에 불과하여 실효성있는 분쟁조정을 위해서는 조정대상의 확대에 대한 정책적 고려가 요구된다는 것을 알 수 있음.

(2) 계약분쟁조정기구의 필요성

□ 전체 응답자 가운데 94%가 그 필요성이 있다고 답변하였음.

ㅇ 그 가운데는 시공사의 종사자들이 168명으로 대다수를 차지하고 있지만, 발주관서에 근무하는 응답자도 40명에 달하고 있어 정부계약의 실무에 있어서도 분쟁조정기구의 필요성이 나타나고 있음.

(3) 계약분쟁 발생시 해결수단 및 현행 제도에 대한 만족도

□ 계약과 관련한 분쟁이 발생한 경우 재판 외에 이용할 수 있는 해결수단으로는 조정과 중재 등이 관계 법령에서 규정하고 있는데, 가장 많은 해결은 결국 발주자의 의견수용(52%)이었고, 그 다음으로 당사자간 합의(37%), 상사중재원이나 재판에 의한 경우가 각각 5% 남짓한 것으로 나타나고 있음.

ㅇ 설문조사결과를 보면, 계약체결단계에서 뿐만 아니라 분쟁발생 후 그 해결과정에 있어서도 발주자의 입장이 강하게 반영되고 있어 대등한 계약관계의 설정을 위해서는 많은 노력이 뒤따라야 한다는 현실을 잘 반영하고 있다고 할 수 있음.

□ 이러한 현실을 반영하듯 분쟁해결제도에 대한 만족도는 불만이거나 아주 불만인 응답자가 전체의 76%로 매우 낮은 것으로 나타나고 있음.

(4) 계약분쟁조정위원회의 운영

□ 운영방향에 대해서는 전체 응답자의 47%가 확대개편을 원하는 것으로 나타났고, 34%가 관련 기구간의 통합을, 그리고 16%만이 현행대로 운영할 것을 들고 있음.

□ 분쟁조정과 관련하여 분쟁당사자들에게 실질적인 도움이 될 수 있도록 비상설기구인 위원회에 사무국 등 상시 업무처리체제를 갖추는 것이 주요한 방안의 하나가 될 수 있는데, 이에 대한 응답자의 의견을 물어본 결과 전체 응답자의 81%가 찬성의견을 표시하였음.

ㅇ 이러한 응답결과는 그 동안 조정위원회의 실질적 운영이 이루어지지 못한 결과 하여 분쟁당사자들에게 아무런 도움을 주지 못한 문제점에 대한 개선필요성을 엿보게 함.

□ 확대개편을 원하는 경우에 있어서도 그 운영의 주체를 누구로 하는 것이 바람직한 가에 대해서는 재정경제부로 답한 경우가 57%, 민간기구로 답한 경우가 29%, 건설교통부가 9%, 그리고 행정자치부가 4%로 나타나고 있음.

ㅇ 이러한 결과는 정부계약의 특성을 감안하여 업무의 연속성과 전문성을 유지하는 것이 분쟁해결에 도움을 줄 것으로 기대하는 정도가 높다는 것으로 해석할 수 있으리라 봄.

ㅇ 민간기구로 응답한 경우가 29%나 되는 것은 현행 분쟁조정기구의 중립성 혹은 공정성에 대한 분쟁당사자들의 신뢰가 낮다는 점과 향후 위원회 운영의 활성화를 추진함에 있어 이러한 점들에 대한 기대가 높다는 점을 가늠케 해주고 있음.

(5) 계약분쟁조정위원회의 활성화

□ 계약분쟁조정위원회의 활성화에 가장 우선시하여야 할 점에 대해서는 전체 응답자 가운데 44%가 공정성, 41%가 실효성을 들고 있고 그 뒤를 이어 전문성이라고 답변한 경우가 12%, 경제성이라고 답변한 경우가 3%로 나타나 무엇보다 위원회의 공정성과 조정의 실효성에 대한 기대가 큰 것으로 나타남.

ㅇ 이러한 점은 위원회의 구성에 있어서 신뢰성을 제고할 수 있는 정책적 고려가 위원회 활성화에 전제가 된다는 점을 상기시켜주고 있는 결과라고 할 수 있을 것임.

□ 분쟁조정제도의 실효성을 위하여 가장 우선시 되어야 할 사항을 묻는 질문에는 공정성을 든 경우가 60%로 실효성과 공정성이 불가분의 관계에 있음을 알 수 있고, 그 뒤를 이어 신속성(19%)과 전문성(12%), 영업상 비밀보호(5%), 자율성(3%), 경제성(2%) 등으로 나타났음.

□ 향후 계약분쟁조정위원회의 활성화를 통한 공정한 계약제도정책에의 기대는 전체 응답자의 89%가 현재보다 나아질 것이라는 강한 기대감을 갖고 있는 것으로 나타나 정책당국의 지속적인 노력이 계속되어야 할 것으로 보임.

IV. 조정과 재판제도와의 비교

1. 조정(Mediation)의 개념

□ 조정은 일반적으로 중립적 지위의 제3자인 조정자(mediator)가 분쟁당사자들로 하여금 효율적으로 협상을 할 수 있도록 도와주는 절차를 일컬음.

□ 대부분 3인의 위원이 당사자의 출두를 요구하여 의견을 듣거나 조정안을 작성하여 당사자에 대하여 그 수락을 권고하는 등의 방법에 의해서 사건해결을 도모함.

□ 사안이 복잡하여 기술적, 법률적 쟁점이 많은 사건에 적합하다.  이처럼 조정절차는 당사자들이 상호 받아들일 수 있는 합의에 스스로 도달할 수 있도록 도와주는 조정자의 개입이 필수적이지만, 조정절차의 신뢰성확보를 위하여 공정성과 중립성을 조정절차의 가장 중요한 요소로 하고 있음.

□ 이에 따라 조정절차를 진행하는 조정자는 원칙적으로 i)당사자들이 용인할 수 있고 공정하며 중립적인 제3자일 것, ii)결정권한을 보유하고 있지 않을 것 등이 요구됨.

) 여기서 □당사자들이 용인할 수 있다□는 것은 조정자의 □협력□을 당사자들이 받아들인다는 의미로서 조정의 전제가 됨.

ㅇ 다만 조정자는 결정권한이 없다는 점에서 재판절차에서의 법관 또는 중재절차에 있어서 중재인과 분명하게 구별됨.

□ 조정제도는 조정자의 조력을 기꺼이 받아들이려는 당사자들의 자발적 분쟁해결제도이며 조정자의 권위는 법규나 계약 등이 아닌 당사자들 스스로에 의하여 인정된다는 측면에서 볼 때, 최근 조정자의 역할은 다소 변화하는 모습을 보여주고 있음.

ㅇ 종래의 조정에서 조정자의 역할은 단지 당사자들이 해결책을 찾는 데 조력하는 데 그침으로써 쟁송의 논점에 대한 전문가라기보다는 절차적 전문가로서의 역할이 더 요구되었으나, 이제는 합의의 수단으로서 사건평가(case evaluation)를 이용할 정도의 전문성이 기대되고 있음.

ㅇ 다만 일반적인 조정제도의 경우 조정 특유의 간편한 집행절차가 있는 것은 아니기 때문에 원칙적으로 조정결과의 실현은 의무자의 임의이행에 의하게 되어 집행력이 없는 문제가 있다는 비판도 있음.

□ 그러나 조정과 같은 자율적인 분쟁해결제도에 있어서 집행력은 강제적 규정보다 절차적인 공정성 여부가 당사자로 하여금 결과의 수용이나 자발적 준수를 결정짓는 가장 중요한 요인이라는 것이 미국과 일본의 심리학적 조사결과로서 나타나 있다는 점은 주목할 만 함.

□ 그 외 당사자에 의한 조정위원의 선택권이 보장되어 있지 않다는 점과, 조정위원에 대한 제척·기피에 관한 규정이 없다는 점에 문제점을 제기하는 견해도 있음.

) 萩原金美, □民事調停□□□□當事者權□保障□, 別冊判例□□□□4□ 民事調停□諸問題, 1977, p.39이하.

2. 재판제도에 대한 조정제도의 장·단점

□ 사인간의 분쟁이 발생한 경우 이를 해결하는 제도로서 그 동안 재판제도가 이용되어 왔으나, 공정한 절차를 통한 최후의 권리구제절차라는 명확한 의의에도 불구하고 비용이나 시간 등 경제적 부담이 적지 않아 일정한 한계를 가지고 있었음.

□ 이에 따라 재판제도를 대신할 수 있는 새로운 방안들이 검토되었고 최근에는 조정제도 등 다양한 형태의 재판 외 분쟁해결제도들이 활성화되고 있으며, 시장에서도 상당히 긍정적인 반응을 나타내고 있음.

(1) 분쟁해결의 자율성

□ 조정제도의 경우 당사자간의 협의를 통한 분쟁의 자주적 해결을 원칙으로 하고 있고, 중재의 경우에도 중재인의 선정, 중재장소 등 절차와 관련하여 당사자의 의사를 최대한 반영될 수 있어 경직된 절차를 전제로 하는 재판제도보다 유연하고 구체적 타당성이 있는 결과에 접근하기가 용이함.

ㅇ 특히 건설산업의 경우 오랜 전통에 따른 관행이 존재하고 있으며 이러한 부분들이 실제 공사에 있어 일정한 구속력을 갖고서 적용되고 있는데, 이러한 현실적인 부분들도 재판제도를 이용하는 경우보다 충분히 설득력을 갖고 있음.

(2) 분쟁의 우호적 해결가능성

□ 조정이나 중재제도는 재판제도와 비교할 때 비교적 온화한 분위기에서 절차가 진행되고, 상호간의 협의를 통하여 결론에 도달하게 됨.

ㅇ 분쟁당사자에게 해당사안의 특성이나 애로점을 충분하게 진술할 기회를 통하여 갈등을 완화시키거나 해소하기 때문에 재판제도에 비하여 분쟁종결 후의 후유증을 최소화할 수 있음.

□ 또한 증거법상의 엄격한 규정적용이 배제되고 비공식적 절차로서의 신축성과 신속성을 가지고 있음.

□ 반면 일반적으로 재판제도의 경우 형식적 절차에의 의존도가 높고 엄격한 증거법이 적용되기 때문에 법리전개의 기술에 따라 현실과는 동떨어진 결론에 도달할 가능성이 높음.

ㅇ 판결이 난 뒤에도 분쟁당사자간 감정적 대립이 계속되어 분쟁당사자간의 계약관계가 더 이상 지속될 수 없는 경우가 적지 아니함.

(3) 당사자의 신용 및 영업상 비밀보호

□ 조정과 중재제도는 심리 및 절차가 원칙적으로 비공개로 진행되기 때문에 기존 영업의 계속성을 유지할 수 있고, 분쟁발생과 해결과정에서 야기될 수 있는 신용의 훼손이나 다른 계약에의 부정적 영향을 최소화할 수 있음.

□ 이에 비하여 재판제도는 □공개심리주의□에 의하여 소송의 심리와 재판을 일반공중이 누구라도 방청할 수 있는 상태에서 행하는 것을 원칙으로 함.

ㅇ 건설산업의 경우와 계속적 계약관계의 유지필요성이 있고 공사가 진행되는 일정한 기간동안 분쟁당사자의 신원이나 분쟁사실이 공개되기를 원하지 않는 경우에는 실체적 진실과 상관없이 영업상의 치명적인 피해를 입을 가능성이 있음.

(4) 분쟁해결의 신속성과 경제성

□ 일반적으로 조정과 중재제도는 분쟁을 해결하는 과정에서 단심제, 집중심리제, 예비회의제 등의 적극적인 활용을 통하여 분쟁의 종료시점까지의 기간을 최소화하게 됨.

□ 또한 분쟁해결기간이 단축됨으로 인하여 분쟁기간 중의 고정관리비용의 지출도 최소화시킬 수 있고, 분쟁해결비용 자체도 저렴하기 때문에 분쟁당사자에게 실질적인 경제적 부담의 경감이라는 점에서 그 의의가 크다고 할 수 있음.

(5) 전문성 확보

□ 조정위원의 위촉자격은 관련 법령에서 명시적으로 규정하고 있는데, 전문성이 충분히 확보할 수 있도록 고려하고 있음.

) 예를 들면, 국내 분쟁해결기구의 경우 건설분쟁조정위원회의 위원자격은 건교부장관이나 시·도지사가 공학분야의 조교수 이상 또는 건설공사·건설업 또는 건설용역업에 대한 학식과 경험이 풍부한 자로 하고 있음(건산법 제70조).  건설하도급분쟁조정협의회의 경우에도 공익을 대표하는 위원은 하도급거래에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 위촉하도록 하고 있음(하도급법 시행령 제8조, 제9조).  중재에 있어서도 중재인단의 구성이 변호사, 회계사, 변리사, 기업인, 교수 등 관련 분야의 전문적 지식을 갖춘 인사를 중심으로 되어 있음.

ㅇ 특히 건설과 같은 특수한 분야에 있어서 이러한 전문성의 확보는 조정안의 신뢰성을 높여 실효성을 강화하는 데 큰 역할을 할 수 있음.

□ 재판제도의 경우에도 이러한 전문성을 보강하기 위하여 감정인제도를 이용하기도 하지만, 절차의 번거로움이나 소송당사자의 비용부담의 증가를 초래하기 때문에 조정제도와 비교할 때 일정한 한계가 있음.

(6) 조정위원의 신분보장을 통한 공정성확보문제

□ 재판제도에서는 이를 취급하는 법관 및 법원직원이 우연하게 구체적 사건과 인적·물적으로 특수한 관계에 있음으로 인하여 불공정한 재판이 이루어질 염려가 있는 경우 재판의 공정성과 신뢰를 확보하기 위하여 당해사건의 직무집행으로부터 배제하는 제척·기피·회피제도를 운용하고 있음.

) 제척은 법정사유가 있으면 법률상 당연히 직무집행을 할 수 없는 것이고, 기피는 제척사유 이외에 재판의 공정을 의심할 만한 사유가 있는 때에는 당사자의 신청에 기한 재판에 의하여 직무집행으로부터 배제되는 것이고, 회피는 법원구성원이 스스로 직무집행을 피하는 것임.

ㅇ 공정한 재판을 보장하기 위하여 법관의 임용자격과 임용방법을 엄격히 법정하고 법관의 독립을 보장하고 있지만, 이러한 일반적인 배려만으로는 충분하지 않으므로 더 나아가 구체적 사건에서 특수한 관계로 공정한 재판을 객관적으로 기대할 수 없는 경우에 대비하여 이 제도를 두고 있는 것임.

) 정동윤, 민사소송법[전정증보판], 법문사, 1991, p.93.

□ 그러나 조정제도의 경우 조정위원에 대한 제척·기피·회피에 관한 규정이 없음.

ㅇ 공정성확보의 측면에서 본다면 재판제도에 비하여 조정제도가 다소 취약한 면이 있음을 긍정하지 않을 수 없음.

ㅇ 다만, 현행 국제계약분쟁조정위원회의 조정위원의 경우 관계법령에서 공무원이 아닌 위원에 대해서는 금고 이상의 형의 선고 혹은 장기간의 심신쇠약으로 직무수행이 불가능한 경우를 제외하고는 임기중 그의 의사에 반하여 해촉되지 않도록 규정하고 있고, 또한 자기와 직접 이해관계가 있는 안건의 심사·조정에 참여할 수 없도록 규정하고 있음.

) 특정조달을 위한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행령 특례규정 제28조 제4항, 특정조달을 위한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행 특례규칙 제9조 제3항.

(7) 다른 권리구제절차와의 연계성

□ 조정사건은 당사자가 조정절차의 진행 중에도 일방적으로 소를 제기함으로 조정을 중지시킬 수 있기 때문에 언제든지 재판을 받을 권리가 보장되어 있음(건산법 제73조).

□ 또한 중재절차에도 당사자 쌍방의 요청이 있는 경우에는 조정으로 해결을 도모할 수 있는 길을 열어놓고 있음.

[조정·중재·재판제도의 비교]

	조 정	중 재	재 판
분쟁해결의 자율성	-매우 큼	-절차적 측면에 국한	-거의 없슴
우호적 해결가능성	-매우 큼	-다소 큼	-매우 적음
당사자의 신용·영업상 비밀보호	-절차의 비공개로 비밀보호	-절차의 비공개로 비밀보호	-공개심리주의 채택으로 비밀보호 곤란
신속성·경제성	-매우 큼	-매우 큼	-매우 적음
전문성	-충분	-충분	-상당히 부족
공정성	-불충분	-불충분(기피)	-충분(제척·기피·회피)
다른 절차와의 연계성	-매우 큼	-매우 적음	-매우 적음

V. 미국의 정부조달계약 분쟁조정제도

1. GSA내의 계약항소원(Board of Contract Appeals)

□ 계약항소원(Board of Contract Appeals)은 1978년의 계약분쟁법(Contracts Disputes Act)에 근거하여 설립된 조달관련 분쟁해결기구로서 국내의 국제계약분쟁조정위원회와 유사함.

□ 다만, GSA내에 위치하지만 독립적인 심판위원회로서 기능하며, GSA와 정부계약자간에 발생한 계약분쟁을 심리하여 판정함.

ㅇ 국무부, 재무부, 상무부, 교육부 등 자체 계약항소원이 없는 정부기관의 조달과 관련한 계약분쟁도 처리

□ 주요 특징으로는 단기간에 간단하게 업무를 처리함을 원칙으로 하되, 적절하다고 판단되는 경우 공식적 절차도 병행함.

□ 행정분쟁해결법(Administrative Dispute Resolution Act)에 의하여 권장되는 바와 같이 신속하고 전문성을 갖춘 가운데 저렴한 비용으로 분쟁의 해결을 도모하기 위하여 적합하다고 판단되는 모든 경우에는 ADR절차의 이용을 충분하게 지원함

2. 일반적 분쟁해결기구 및 절차

□ 조정제도의 건설분야 적용은 1926년에 AAA(American Arbitration Association)가 AIA(American Institute of Architects)의 표준서식에 포함된 중재규정을 근거로 건설분야의 판정과 분쟁사례들을 처리하면서부터라고 할 수 있음.

) AAA는 광범위한 분야의 분쟁을 해결하기 위하여 조직된 공적 서비스를 제공하는 비영리조직으로 New York에 본부를 두고 있으며 그 밖의 미국 내 주요도시마다 서비스를 제공하는 사무실이 있음.  다만 분쟁당사자를 위하여 사무실이 위치하는 지역의 인근에서도 심문이 이루어질 수 있음.  그 외 AAA는 교육 및 훈련센터로서의 역할도 담당하고 있으며, 특별한 출판물의 간행과 재판 외 분쟁해결제도에 관한 모든 형태의 연구도 수행함.

□ 1978년에는 21개의 건설관련 기관들의 대표로서 구성된 NCDRC (National Construction Dispute Resolution Committee;전국건설분쟁해결위원회)가 건설클레임을 해결하기 위한 대체적 수단으로서 알선 혹은 조정을 더욱 활성화시킨 바 있음.

) 1996년 현재는 14개의 건설관련 단체로서 구성되어 있음.

□ 판정(adjudicatory)의 성격을 가지는 중재제도와 비교할 때 조정은 당사자로 하여금 직접적인 협상에 의하여 자신들의 분쟁을 자율적으로 해결하도록 도와준다는 점에서 차이가 있지만, 재판 외 분쟁해결제도의 한 수단으로서 대부분 중재제도와 깊은 관련성을 가지고 발전해오고 있음.

ㅇ 그러나 성공적인 조정의 결과는 구속적 성격의 결정(decision)이 아니라 모든 당사자가 수용할 만한 합의(agreement)에 중점을 두는 특징을 가지고 있음.

□ AAA의 통계에 의하면, AAA가 지원하는 조정에 의하여 해결하기로 합의된 구체적 분쟁사례의 약 85%에서 당사자가 분쟁해결을 낙관하고 있으며, 조정제도의 이용이 분쟁당사자들에게 분쟁의 조기해결 또는 비용 및 시간의 절감과 같은 실질적인 이익을 안겨주는 것으로 나타나고 있음은 주목할 만함.

) Michael F. Hoellering, "Construction ADR Development", Construction Dispute Resolution Formbook, 1994, p353.

□ 그 외 중립적 평가(Neutral Evaluation), 재판부속형 중재(Court-Annexed Arbitration), 간이심리(Mini Trial), 간이배심심리(Summary Jury Trial), 사적 재판(Rent-a-Judge, Private Judging), Neighborhood Justice Center(NJC), Special Master, Special Master Mediator)제도 등이 조정제도와 결합되어 이용되고 있으며, 최근에는 분쟁심사회(Dispute Review Board)제도와 파트너링(Partnering)제도의 활용이 주목을 끌고 있음.

VI. 현행 정부계약관련 분쟁해결제도의 문제점

1. 분쟁조정기구의 이원화

□ 현재의 국가계약법과 지방재정법에 의하면, 계약관련 분쟁조정기구는 재경부산하의 국제계약분쟁조정위원회와 행자부산하의 지방자치단체국제계약분쟁조정위원회 등 2 가지로 나뉘어져 있음.

□ 국가를 당사자로 하는 계약의 경우에는 국가계약법과 동법시행령 및 시행규칙이 적용되어 이의신청을 거친 후 국가계약법상의 국제계약분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청할 수 있음.

□ 반면에 지자체를 당사자로 하는 계약에서 불이익을 입은 자는 국가계약법령이 아닌 지방재정법 및 동법시행령이 적용되기 때문에 이의신청을 거친 후 행정자치부에 설치된 지방자치단체국제계약분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청해야 함.

ㅇ 지방재정관련 법령의 내용을 보면, 분쟁조정에 관한 내용에 대해서는 국가계약법령을 준용하도록 규정하고 있어 위원장 및 위원의 임명주체를 제외한 위원회의 운영 및 절차에 관한 내용은 동일하다고 볼 수 있음.

□ 이러한 구성형태는 계약당사자가 국가인가 혹은 지방자치단체인가에 따른 구분 외에 특별한 분리운영의 이유가 있는 것은 아닌 것으로 보임.

□ 따라서 단지 발주자의 차이에 따른 조정위원회의 구분 설치는 재심을 청구하려는 이의신청자에게 혼란 및 이용상의 불편을 야기하기 쉽고, 기구의 중복설치에 따른 국가예산의 낭비초래, 조정제도의 효율성 저하 등 부작용을 초래할 우려가 높음.

2. 복잡한 관계법령으로 이해곤란

□ 국가계약법에는 재심청구를 심사·조정하게 하기 위하여 재정경제부에 국제계약분쟁조정위원회를 둔다고 규정하고 있지만, 동위원회의 조직·운영 및 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하여 시행령에 위임하고 있음.

ㅇ 국가계약법의 시행령에서는 국제계약분쟁조정위원회에 관한 아무런 세부규정을 두고 있지 않음.

□ 그러나 1994년 마라케쉬에서 서명된 정부조달협정(Agreement on Government Procurement)을 이행하기 위하여 제정된 특정조달이나 특정물품 등의 조달에 관한 국가계약법시행령의 특례규정과 특례규칙에서는 국제계약분쟁조정위원회의 운영과 관련한 별도의 세부적 규정을 두고 있음.

□ 여기서의  □특정조달계약□이란 국제입찰을 통하여 물품·공사 및 용역을 조달하기 위하여 법·시행령 및 특례규정에 따라 체결하는 계약을 말하고, □국제입찰□은 내·외국인 또는 외국인을 대상으로 하여 물품·공사 및 용역을 조달하기 위하여 행하는 입찰(수의계약 포함)을 말하므로 결국 특례규정상의 국제계약분쟁조정위원회가 국가계약법상의 국제입찰에 의한 계약분쟁만을 담당한다고 해석됨.

) 특정조달특례규정 제2조 제1호.

ㅇ 특정조달계약과 관련한 분쟁조정의 경우에는 국제계약분쟁조정위원회에 대한 조정청구절차도 회계예규로서 별도로 마련해놓고 있음.

) 회계예규 2200.04-154(1997.1.1.)

□ 이처럼 여러 가지 관련 법령과 조문을 두고 자세히 들여다보아야 이해가 될 수 있을 정도로 법령간의 조화가 관계가 복잡하고 난해하여 계약당사자의 조정제도 이용을 사실상 곤란하게 만들고 있음.

□ 조정제도의 본래 기능과 목적은 분쟁당사자의 편익을 위한 것으로 보다 손쉽게 이용이 가능하여야 함.

□ 현행 법령은 이런 측면에서 본다면 매우 난해한 규정체계를 유지함으로써 이용의 곤란을 자초하고 있음.

3. 적용대상의 한정

(1) 국제입찰로 인한 분쟁에 한정

□ 국가계약법의 적용대상은, i)국제입찰에 의한 정부조달계약, ii)국가가 대한민국국민을 계약상대자로 하여 체결하는 국내입찰계약(세입의 원인이 되는 계약 포함) 등으로 나누어볼 수 있음

□ 이 가운데 현재 국제계약분쟁조정위원회에 조정을 신청할 수 있는 경우는 정부조달협정에 의거한 국제입찰의 경우에만 가능하며, 국내입찰로 인한 분쟁발생시 조정신청은 현행 법령의 해석상 불가능한 것으로 보임.

) 국제입찰에 의하는 정부조달계약의 구체적인 범위는 정부기관이 체결하는 물품·공사·용역의 계약으로서 정부조달협정 및 이에 근거한 국제규범에 따라 재정경제부장관이 정하여 고시하는 금액 이상의 계약으로 하고 있음.

□ 이런 부분은 공공공사에 일반적으로 사용되는 공사계약일반조건에서도 잘 나타나고 있음.

) 회계예규 2200.04-104-9(2001.02.10).

ㅇ 동조건 제51조의 분쟁해결에 관한 내용에서 분쟁해결수단으로서 중재와 재판 외에 국제입찰의 경우 조정에 의할 수 있도록 규정되어 국내입찰의 경우에도 조정이 가능한 지 여부가 명확하지 않음.

□ 현재의 조정절차는 이의신청을 전제로 한 재심절차의 구조로 규정하고 있는데, 국가계약법상 이의신청의 대상을 □국제입찰에 의한 정부조달과정에서 불이익을 받은 자□로 규정함으로써, 국가가 대한민국국민을 계약상대자로 하여 체결하는 국내입찰계약의 경우는 배제하고 있는 것으로 보이기 때문임.

(2) 계약의 입·낙찰로 인한 분쟁에 한정

□ 현재의 정부조달계약으로 인한 분쟁의 조정신청은 이의신청절차가 선행되도록 규정하고 있는데, 이의신청(행위의 취소 또는 시정을 위한 이의신청)의 대상행위가 국제입찰에 의한 정부조달계약과정에서 해당중앙관서의 장 또는 계약담당공무원의 행위로 인하여 불이익을 받은 경우로서 다음과 같이 한정하여 열거하고 있음.

) 이의신청은 이의신청의 원인이 되는 행위가 있은 날부터 15일 이내 또는 그 행위가 있음을 안 날부터 10일 이내에 해당중앙관서의 장에게 하여야 함.  해당중앙관서의 장은 이의신청을 받은 날부터 10일 이내에 이를 심사하여 시정등 필요한 조치를 하고 그 결과를 신청인에게 통지하여야 함.  이러한 조치에 대하여 이의가 있는 자는 그 통지를 받은 날부터 15일 이내에 제29조의 규정에 의한 국제계약분쟁조정위원회에 조정을 위한 재심 청구가능.

i) 국제입찰에 의한 정부조달계약의 범위와 관련된 사항

ii) 입찰참가자격과 관련된 사항

iii) 입찰공고와 관련된 사항

iv) 낙찰자 결정과 관련된 사항

v) 이외 협정에 위배된 사항

□ 이로 인해 분쟁조정절차의 전제가 되는 이의신청의 대상이 계약의 범위, 입찰참가자격, 입찰공고, 낙찰자 결정 등에 한정되어 조정이 가능한 대상의 범위가 상당히 제한적으로만 인정됨으로써 실제로 분쟁발생이 빈번한 계약의 이행단계에서 야기되는 분쟁의 조정에 대한 시장의 요구를 수용하기가 사실상 어렵다는 문제점을 안고 있음.

□ 시설공사의 경우를 살펴본다면 입낙찰단계에서 뿐만 아니라 특성상 기일경과에 따른 외부 요인의 영향도 크기 때문에 공사가 진행되는 계약의 이행단계에서 분쟁이 야기될 가능성이 더욱 높은 편임.

□ 그러나 국제계약분쟁조정위원회는 조정대상을 계약의 성립 및 이행과 종료 등 계약전반이 아닌 계약체결측면에 국한하고 있어 계약의 특성이 충분히 반영되고 있지 않음.

) 건산법에 근거를 두고 있는 건설분쟁조정위원회는 원칙적으로 건설업 및 건설용역업의 전반에 걸친 분쟁을 그 대상으로 함.  구체적으로는, ⅰ)설계·시공·감리 등 건설공사에 관계한 자간의 책임에 관한 분쟁, ⅱ)발주자와 수급인간의 건설공사에 관한 분쟁, ⅲ)수급인과 하수급인간의 건설공사의 하도급에 관한 분쟁, ⅳ)수급인과 제3자간의 시공상의 책임 등에 관한 분쟁, ⅴ)건설공사의 도급계약의 당사자와 보증인간의 보증책임에 관한 분쟁, ⅵ)기타 대통령령이 정하는 사항에 관한 분쟁이 심사조정의 대상으로 됨.

□ 이러한 경우의 분쟁조정은 결국 별도의 기구를 이용할 수밖에 없을 것이며, 이러한 사항을 충분히 이해하고 있지 않을 경우 조정신청의 접수가 거부될 것이므로 계약당사자의 시행착오에 의한 경제적 부담증가와 불편을 겪게 될 가능성이 높음.

□ 따라서 실제 시장에서의 요구를 고려하지 않고 정부조달계약의 체결만을 이론적으로 고집함으로써 입낙찰단계는 국제계약분쟁조정위원회에서, 그리고 계약의 이행단계에서의 분쟁은 건설분쟁조정위원회나 기타의 유사기능을 가진 조정기구에서 담당하도록 하는 것은 조정제도가 추구하는 분쟁의 신속한 해결과 절차이용의 간편성 제고라는 문제의 본질을 벗어나고 있는 것으로 보임.

(3) 일정한 계약금액 이상의 분쟁에 한정

□ 현재 재경부장관이 고시하고 있는 국제입찰에 의하는 정부조달계약의 구체적인 범위는 물품 및 용역은 2억원, 공사는 78억원, 특정물품인 경우에는 2억 원으로 정하고 있음.

) 재정경제부고시 제96-30호(1996.12.30)/재정경제부고시 제98-56호(1998.12.29).  다만, 각 중앙관서의 장 또는 위임·위탁 등을 받아 계약사무를 담당하는 공무원은 계약의 목적·성질 등을 고려하여 필요하다고 인정될 때에는 앞서의 정부조달계약의 범위에 해당하지 아니하는 경우에도 대통령령이 정하는 바에 따라 국제입찰에 의하여 조달할 수 있음.

□ 따라서 그 이하 금액의 계약도 계약담당공무원의 판단에 따라 국제입찰이 가능한 경우도 있지만, 원칙적으로 고시된 금액 이상의 계약에 대한 분쟁조정만 국제계약분쟁조정위원회에 신청할 수 있다고 보아야 함.

ㅇ 소규모 계약체결이 전자입찰의 보급과 함께 증가추세에 있어 간이한 절차를 통한 분쟁해결의 필요성이 더욱 높은 편이지만, 현행 국가계약법령에 의한 국제계약분쟁조정위원회에 조정절차의 신청이 배제되어 기존의 재판절차를 이용할 수밖에 없는 불합리한 점이 있음.

4. 분쟁조정위원회의 사실상 미설치

□ 국가계약법상의 규정에도 불구하고 분쟁조정에 대한 관심 및 이해부족 등으로 인하여 국제계약분쟁조정위원회의 활동은 거의 전무하다시피 함.

□ 지자체의 경우도 대부분 지방재정법상 설치하게 되어 있는 지자체국제계약분쟁조정위원회를 전혀 설치하고 있지 않고 있어 명목상의 기구에 불과한 실정임.

□ 이런 가운데 계약당사자가 이의신청의 결과에 대하여 불복수단으로써 조정제도를 이용하려고 해도 사무국 등 상설화된 서비스제공기관이 없어 사실상 불가능한 실정임.

ㅇ 현행과 같이 간사 1인 만으로는 다양한 형태의 계약관련 분쟁의 해결을 위하여 안내 및 실무상의 업무처리를 감당한다는 것은 사실상 불가능에 가깝다고 할 수 있음.

5. 당연직 위원장 임명에 관한 문제

□ 분쟁조정위원회의 활성화는 조정과정 및 결과에 대한 분쟁당사자의 신뢰가 바탕에 깔려 있어야 가능한 데, 이러한 신뢰감 혹은 공신력의 제고는 조정위원들의 전문성과 함께 위원회의 구성과 운영에 대한 중립성과 독립성 확보에 달려있다고 할 것임.

□ 현행 국가계약법령에서는 위원회를 대표하는 위원장의 임명과 관련하여 국가를 당사자로 하는 경우 재경부차관을, 그리고 지자체를 당사자로 하는 경우 행자부차관을 당연직으로 하고 있음.

□ 위원자격에 국가계약을 담당하는 공무원을 참여시키는 것은 계약분쟁의 전문성과 신속성 등을 감안할 때 어느 정도 그 필요성을 공감할 수 있음.

□ 그러나 위원장의 경우 대외적으로 위원회를 대표하고 대내적으로는 위원회의 운영과 조정절차를 지휘하는 입장에 있다는 점에서 중앙부처의 차관을 당연직 위원장으로서 하는 것은 국가 혹은 지자체가 바로 분쟁의 일방당사자라는 점에서 공정성과 관련하여 설득력을 얻기 힘들 것으로 보임.

6. 조정위원 위촉요건의 지나친 한정

□ 조정위원의 위촉요건을 살펴보면 법학·재정학·무역학·회계학분야의 교수나 변호사, 회계 및 조달계약업무 경험자로 규정되어 있음.

□ 그러나 이러한 위촉요건은 외자·내자·시설 등으로 구성되는 정부조달계약에 있어서 시설공사에 관한 계약체결이 금액대비 가장 큰 비중을 차지하고 있다는 점을 전혀 고려하지 않은 것이라고 할 수 있음.

) 특히 국가가 발주하는 공사는 추정가격이 30억 원(전기공사 및 정보통신공사의 경우에는 3억 원)이상인 경우 그리고 지자체가 발주하는 경우는 입찰참가자격 사전심사의 대상인 공사와 대안입찰 및 일괄입찰의 대상인 경우 수요기관의 장은 그 공사계약의 체결을 조달청장에게 요청하여야 한다고 규정하고 있음.

□ 따라서 시설공사분야의 계약비중이 높고 계약이행단계에서 야기되는 분쟁의 적절한 해결시스템을 요구하는 건설시장에서의 목소리가 크다는 점을 감안하면, 건설공사와 관련한 전문가의 참여가 전혀 고려되고 있지 않는 것은 분쟁의 실질적이고 효과적인 해결을 어렵게 만들고 있는 주요한 요인 중의 하나라고 할 수 있을 것임.

7. 조정청구의 각하에 따른 법적 문제

□ 국제계약분쟁조정위원회에 대한 조정청구절차를 규정한 회계예규 2200.04 -154(1997.1.1)에 의하면, 일정한 사항이 있을 경우 위원회가 조정청구를 각하할 수 있도록 규정하고 있음.

□ 명시적으로 규정된 조정청구각하사유를 보면, i) 조정청구기한 이후에 청구된 경우, ii)정당한 청구인으로부터의 청구가 아닌 경우, iii)청구내용이 정부조달협정의 규정과 무관한 경우, iv)청구내용이 경미하거나 조정의 결과가 무의미하다고 판단한 경우, v)기타 위원회에 의한 검토가 적당하지 아니한 경우를 들고 있음.

□ 이러한 위원회에 의한 임의적 조정각하사유는 청구인에 미치는 이해관계가 큼에도 불구하고 국가계약법령의 형식이 아닌 회계예규의 형식으로 규정함으로써 위원회의 자의적 운영 위험성에 노출되어 있다고 할 수 있음.

VII. 개선방안

□ 개선방안은 지금까지 기술한 문제점과 선진외국의 제도 등을 참고하여 분쟁발생의 사전예방 및 분쟁발생시 신속·공정한 처리를 위한 조정기능의 실질화, 조정절차의 효율성 제고에 초점을 두고 작성되었음.

1. 위원회의 개편

(1) 분쟁조정위원회 이원화의 개선

국제계약분쟁조정위원회                    ♩

단일 기구로 통합

지방자치단체국제계약분쟁조정위원회        ↖

□ 관련 법령 및 기구의 정비는 무엇보다 계약관련 클레임이나 분쟁으로 인하여 신속·간이한 처리를 원하는 이용자의 편의를 제고하고 분쟁처리의 신뢰성을 제고한다는 점을 대원칙으로 해야 할 것임.

□ 이런 점에서 본다면 무엇보다 먼저 정부계약관련 분쟁의 처리를 위한 기구로서 재경부산하의 국제계약분쟁조정위원회와 행자부산하의 지방자치단체국제계약분쟁조정위원회 등 2 가지 위원회로 구성할 수 있도록 되어 있는 현행 국가계약법과 지방재정법 등 관계 법령을 정비하여 기구를 통합하도록 해야 함.

□ 특히 건설중재의 지속적 증가현상과 서울특별시를 포함한 지방자치단체의 발주공사 규모의 비중이 적지 않은 점을 감안한다면 기구의 통합운영을 통하여 이용자의 편의와 조정제도의 이용률증가 및 실질적인 분쟁조정의 효율성증가를 기대할 수 있을 것임.

□ 기구통합은 i)이용자의 혼란과 불편 최소화를 통한 편의성 제고, ii)유사 사안의 조정결과의 상충 방지, iii)분쟁의 간이·신속한 해결이라는 조정제도의 본래 기능 회복을 통한 이용률제고, iv)업무상의 효율성제고 등의 효과를 기대할 수 있으리라고 봄.

(2) 현행 □국제계약분쟁조정위원회□의 명칭 개칭

국제계약분쟁조정위원회 ∀ 정부계약분쟁조정위원회

□ 현재의 위원회명칭은 □국가를 당사자로 하는 계약 가운데 국제입찰로 인하여 야기되는 분쟁의 조정□이라는 측면이 강조되어 정해진 것으로 보임.

□ 그러나 조달계약의 현황을 볼 때, 대부분의 정부조달계약은 국내입찰에 의하여 이루어지고 있고 시장개방이 된 분야에 있어서도 외국업체의 참여실적은 전무하기 때문에 국제입찰의 경우보다 국내계약자를 대상으로 한 입찰로 인해 야기되는 분쟁의 조정필요성이 더욱 크다고 할 수 있음.

□ 따라서 계약당사자들이 정부조달계약과 관련한 불만이 있을 경우 분쟁조정제도를 잘 이해할 수 있고 위원회를 용이하게 이용할 수 있도록 국제입찰의 경우에만 이용 가능한 국가계약법상의 국제분쟁조정위원회를 가칭『정부계약분쟁조정위원회』로 명칭을 개칭하여 국제입찰의 경우뿐만 아니라 국내입찰의 경우에도 분쟁조정을 담당할 수 있도록 해야 함.

(3) 위원회는 비상설기구로서 운영

위원회의 비상설기구화    ∀     조정위원은 비상임

사무국을 통한 조정관련 상시 서비스 제공

□ 위원회의 상설화는 작은 정부를 추구하는 정책기조에도 반할 뿐만 아니라 조직의 비대화 또는 국가재정상의 부담증가를 이유로 기획예산처 등에서도 난색을 보일 가능성이 높으므로 현재와 같이 조정위원을 비상근으로 하는 등 비상설기구로서의 성격은 유지되어야 할 것임.

□ 다만, 비상설기구로서 운영하게 할 경우 현재 지방자치단체의 예에서 보듯이 정책당국의 관심 및 정책의지부족으로 명목상의 기구로 전락하거나 전혀 설립이 되지 않을 가능성이 높다는 문제점이 있음.

□ 또한 조정제도의 특징인 분쟁처리의 신속성과 전문성이 확보되기 어렵기 때문에 구체적 사안에 적합한 조정안 도출은 사실상 불가능하게 됨.

□ 따라서 위원회의 구성원인 위원을 비상임으로 하는 등 비상설기구로 구성하되, 조직의 운영을 위한 사무국을 두어 실질적인 조정관련 업무를 담당하게 함으로써 계약당사자에게 분쟁조정과 관련한 실질적 서비스가 상시 제공되도록 해야 함.

(4) 종합적 기능수행을 위한 인력 확보와 조직 정비

사무국의 업무범위 확대   ∀   조정청구의 접수 및 처리

분쟁관련 사실조사

조정관련 정보제공 및 안내

분야별 전문위원회의 활용   ∀   조정전 합의를 통한 분쟁의 신속 처리

조정사안의 전문성 강화

① 사무국의 설치운영

□ 위원회가 비상설기구로 운영될 경우에도 분쟁당사자를 위한 충분한 서비스를 제공할 수 있고 분쟁처리과정에서의 실무적 도움을 줄 수 있도록 사무국설치가 필요함.

□ 사무국은 국가계약과 관련한 계약당사자의 불만을 접수하고, 위원회가 구체적 타당성 있는 조정안을 분쟁당사자에게 제시할 수 있도록 기초자료의 수집이나 제출자료의 확인, 해당 분쟁의 사실조사나 현장방문 등의 업무를 수행하도록 함.

□ 또한 분쟁사안의 특성 및 내용에 따른 상담, 조정절차이용에 관한 정보제공, 다른 분쟁해결절차로의 안내 등 실무적 지원을 통하여 실질적인 분쟁해결의 효과도 기대할 수 있을 것임.

□ 그 외에도 분쟁예방을 위한 계약서 작성안내와 분쟁조정에 있어서 합의요령제공, 표준계약서의 권유와 배포, 외국조정기관 및 외국조정관련 법규의 정보제공, 정부계약관련 실무 및 제도이용 상담, 분쟁해결을 위한 다른 절차와의 연계 및 안내 등의 업무도 함께 수행하도록 함.

② 전문위원회제도의 활용

□ 국가계약의 경우 그 분야가 다양하고 분쟁의 성격이 복합적인 경우가 적지 않기 때문에 사안마다 조정위원회를 개최하여 업무를 처리하는 것은 때론 비효율적 결과를 초래할 가능성이 큼.

□ 따라서 분쟁의 규모·성격·쟁점분야 등에 따라 적절히 대응할 수 있는 전문위원회를 둘 수 있도록 한다면 분쟁해결의 전문성 활용, 신속하고 효과적인 분쟁처리 등에 대한 시장의 요구를 충족시켜줄 수 있을 것임.

2. 위원의 자격요건 개선

(1) 당연직 위원장에서 위원간의 호선으로

당연직 위원장    ∀    조정위원간 호선에 의하여 선임

□ 위원회의 활성화는 조정과정 및 결과에 대한 분쟁당사자의 신뢰감과 이용률 제고의 바탕 위에서 이루어질 수 있으므로 이를 위한 위원회의 중립성과 독립성, 공정성 등이 강화될 수 있는 조직의 구성이 필요함.

□ 현재 위원회의 인적 구성을 보면 위원장을 비롯하여 일부 위원을 공무원들이 당연직으로 참여하도록 국가계약법령에서 규정되어 있으며, 이들은 대부분 정부조달계약에 관한 업무를 담당하고 있기 때문에 분쟁해결을 위한 전문성확보라는 측면에서는 그 필요성을 인정할 수 있음.

□ 그러나 위원장직은 분쟁조정위원회를 대표하며 조정절차의 공정성과 조정기구의 중립성에 대한 상징적 의미가 크고, 대외적인 신뢰획득과 관련한 역할의 비중도 상당하다고 할 수 있음.

□ 또한 위원장직의 수행은 구체적 타당성을 갖춘 조정안을 도출하기 위해서 충분한 의견수렴과정이나 조정절차의 원활한 진행이 이루어질 수 있도록 실무와 전문적 소양을 갖출 것이 요구됨.

□ 이러한 위원장직이 가지는 상징적 의미와 정부조달계약의 일방당사자가 정부의 중앙부처이거나 지자체라는 점을 감안한다면, 위원장직을 재경부나 행자부의 차관이 당연직으로 맡는다는 것은 분쟁당사자나 이해관계자로부터 충분한 공감대를 얻기가 힘들고 조정제도의 실질적 이용증대에도 부정적 영향을 줄 우려가 있음.

□ 따라서 위원 가운데 호선으로 위원장을 선출하도록 하여 국가나 지자체로부터 보다 공정하고 독립적이면서 전문성이 확보된 위원회 운영이 되도록 해야 함.

(2) 위원의 전문분야를 보다 실효성이 있도록 확대

위원의 자격관련 전문분야 확대 ∀   공학분야 및 건설공사·건설업·건설용역업에

대한 학식과 경험이 풍부한 경우도 포함

□ 현재 국가계약법령상 분쟁조정의 대상은 입·낙찰에 치중되어 있어 분쟁조정위원의 자격도 법학·재정학·무역학·회계학분야의 교수나 변호사, 회계 및 조달계약업무 경험자 등 제한적으로 규정되어 있음.

□ 그러나 외자, 내자, 시설 등으로 구성되는 정부조달계약의 실정을 보면, 시설공사와 관련된 경우가 금액대비 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 입·낙찰 외의 이행과정에서 계약서의 해석을 둘러싼 분쟁이 빈번하게 발생하고 있음.

) 특히 국가가 발주하는 공사는 추정가격이 30억 원(전기공사 및 정보통신공사의 경우에는 3억 원)이상인 경우 그리고 지자체가 발주하는 경우는 입찰참가자격 사전심사의 대상인 공사와 대안입찰 및 일괄입찰의 대상인 경우 수요기관의 장은 그 공사계약의 체결을 조달청장에게 요청하여야 한다고 규정하고 있음.

□ 따라서 정부조달계약 가운데 차지하는 공사계약의 비중을 감안할 때 건설공사계약과 관련한 전문가를 참여시킬 수 있도록 위원의 자격요건에 공학을 전공한 조교수의 직에 재직한 자 또는 건설공사·건설업 등에 대한 학식과 경험이 풍부한 자를 포함시키도록 개정할 필요가 있음.

□ 이와 함께 위촉 범위를 지나치게 제한함으로써 조정위원의 선출이 소수의 특정인사로 한정될 수 있는 폐쇄성을 극복하기 위하여 현행 위원의 자격 요건을 부교수의 경우 조교수로 변경한다거나, 변호사의 경우에도 경력을 10년에서 5년으로 단축하는 등 타법령에서의 조정위원 위촉요건과 대등한 정도로 요건을 완화할 필요가 있음.

3. 관련 법령의 정비

□ 분산되어 있는 정부계약과련 분쟁조정의 근거법령을 종합하고 정비하여 체계화함으로써 계약당사자에게 법령이해를 쉽게 하고, 분쟁발생시 이의신청 및 조정 등을 보다 신속하고 정확하게 할 수 있도록 하여 정부발주공사에 대한 신뢰를 증대하여야 함.

□ 이에 따른 정부계약분쟁 조정제도의 체계화를 위한 구체적 법제도 정비방안은 다음과 같음.

『정부계약분쟁조정위원회』의 구성 및 업무 등을 국가계약법에 규정

분쟁조정대상의 확대

간이·신속절차의 도입

조정각하사유를 국가계약법에 명시

조정의 실효성확보를 위한 절차적 보완

(1) 『정부계약분쟁조정위원회』의 구성 및 업무와 관련한 내용을 국가계약법에 통일적으로 규정

□ 가칭 『정부계약분쟁조정위원회』에 관한 근거 규정은 현재 □국가계약법□과 □특정조달을 위한 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행령 특례규정□을 비롯한 여러 법령에서 분산 규정되어 있고 그 내용도 난해하여 분쟁당사자의 이용에 곤란을 초래하고 있으므로, 이를 종합하고 정비하여 기술적인 세부내용을 제외한 대부분은 □국가계약법□에서 명문화하도록 함.

(2) 분쟁의 규모 등에 따른 조정제한 철폐와 간이·신속절차의 도입

□ 현행 분쟁사안의 규모에 따른 조정대상의 제한도 삭제하고 국내입찰로 인한 분쟁의 조정신청도 가능하도록 함.

ㅇ 제한의 철폐에 따른 소규모 분쟁의 과다발생 우려는 신속절차나 간이절차를 별도로 마련하거나 앞서 언급한 전문위원회의 활용을 통하여 효율적 운영이 가능하도록 하면 충분하리라 봄.

□ 공공공사에 일반적으로 사용되는 공사계약일반조건 제51조의 분쟁해결에 관한 내용에서 분쟁해결수단으로서 중재와 재판 외에 국제입찰의 경우에 조정에 의할 수 있도록 규정되어 있는 부분을 국내입찰의 경우에도 가능하도록 개정하여 분쟁발생시 조정절차의 이용을 개방하도록 함.

) 회계예규 2200.04-104-9(2001.02.10).

(3) 입·낙찰분야에 한정된 조정대상을 정부조달계약의 이행으로 인한 분쟁까지 확대

□ 분쟁조정의 대상이 계약의 범위, 입찰참가자격, 입찰공고, 낙찰자 결정 등 입찰이나 낙찰과 관련한 분쟁에 국한됨으로써 분쟁의 성격과 쟁점의 법률적 분석결과에 따라 조정대상 여부가 결정될 수 있는 문제점을 개선하기 위하여 조정대상의 지나친 제한을 없애고 정부조달계약의 체결 및 이행과정 전반에서 야기될 수 있는 분쟁으로 확대함.

□ 건설분쟁조정위원회나 하도급분쟁조정협의회와 같이 유사기능의 분쟁조정위원회가 설치되어 있어 분쟁조정대상이 상호 관련성을 가지는 경우에는 분쟁당사자의 편의를 돕고 기구간 유기적 협조체계가 형성될 수 있도록 기구간 정보교환과 선의의 경쟁 등에 많은 관심을 둘 필요가 있음.

ㅇ 기구의 중복에 대한 문제는 i)가칭 정부계약분쟁조정위원회가 정부계약에 관한 우선적 조정기구의 성격을 갖고 있다는 점, ii)건설공사 외에 물자조달이나 외자구매 등 타 분야까지 다양하게 망라하고 있다는 점, iii)설문조사 등을 통하여 볼 때 계약관련 분쟁조정기구의 필요성에 대한 시장의 요구가 크다는 점에 비추어 특별한 문제가 있는 것은 아니라고 봄.

(4) 조정각하사유를 국가계약법에 명시

□ 조정각하사유는 분쟁당사자에게 미치는 이해관계가 큰 사안임에도 불구하고 현재 국가계약법령이 아닌 회계예규에만 명시되고 사유의 해당여부도 위원회의 자율적 판단에 일임되고 있어 분쟁당사자가 사전에 충분히 숙지하기가 쉽지 않음.

□ 분쟁당사자는 법률전문가가 아니며 변호사 등으로부터 항상 법률자문을 받는 것은 아니기 때문에 조정청구절차와 관련한 법령의 해석이나 적용에 익숙치 못한 경우가 많은 것으로 예상됨.

□ 따라서 미숙함으로 인하여 현재 국제계약분쟁조정위원회의 조정청구절차에 관한 회계예규상의 조정각하사유에 해당된다는 점을 사전에 알지 못할 경우 조정청구를 위한 불필요한 청구를 하거나 관련 자료의 수집 등에 시간이나 경제적 비용이 허비될 가능성이 있으므로 이러한 사유를 명확히 알 수 있도록 국가계약법에 명시하는 것이 바람직함.

) 조정청구각하사유로는, i) 조정청구기한 이후에 청구된 경우, ii)정당한 청구인으로부터의 청구가 아닌 경우, iii)청구내용이 정부조달협정의 규정과 무관한 경우, iv)청구내용이 경미하거나 조정의 결과가 무의미하다고 판단한 경우, v)기타 위원회에 의한 검토가 적당하지 아니한 경우를 들고 있음.

(5) 조정의 실효성확보를 위한 절차적 보완

□ 조정제도는 분쟁해결을 위한 계약당사자의 자율성이 두드러진 ADR이라고 할 수 있음.

ㅇ 이러한 특성으로 인해 분쟁상대방이 조정을 거부하거나 또는 절차개시 후에도 얼마든지 자유롭게 조정절차로부터 벗어날 수 있음.

□ 그러나 국내에서는 이러한 특성이 오히려 조정의 진행을 위한 노력을 헛수고에 그치게 하거나 조정의 실효성을 반감시켜 조정이용률을 저조하게 만든 주요 이유 중의 하나가 되고 있음.

□ 이러한 점을 개선하기 위해서는,

ⅰ) 다른 절차와 비교할 때 경제적 측면에서의 충분한 메리트가 보장되어야 할 것임.  이를 위하여 조정에 소요되는 비용은 실비에 국한될 수 있도록 하는 등 재판이나 중재절차 등의 이용에 비하여 현저하게 저렴한 비용으로 이용가능 하도록 해야 함.

ⅱ) 조정절차의 진행과정에서 적법하게 제시되고 이에 대한 상대방의 반대주장이 없었던 주장에 대해서는 당사자의 요구에 의하여 위원회가 서면으로 작성하여 교부한 경우 재판 등 다른 분쟁해결절차에서 유효한 효력을 갖도록 관련 법령의 개정을 추진함.

ⅲ) 조정절차에 참여한 후 탈퇴를 원하는 경우에는 소의 제기 등 탈퇴사유를 서면으로 합리적 이유를 제출토록 하여 조정절차에 성실하게 임할 수 있도록 함.

ⅳ) 조정서가 작성된 경우 당사자가 일정한 기간 내에 서면으로 분쟁조정에 대한 수락거부의 의사표시를 하지 아니한 경우에는 분쟁조정을 수락한 것으로 간주하여 조정절차의 적극적 참여를 유도함.

) 소비자보호법은 제45조에서 분쟁조정의 효력과 관련하여 당사자가 분쟁조정에 대하여 15일 이내에 수락거부의 의사표시를 하지 아니한 때에는 분쟁조정을 수락한 것으로 본다고 규정하여 조정의 효력을 보다 실질적으로 강화하고 있음.

□ 이러한 개선을 통하여 조정절차에 불성실한 태도로 임하거나 다른 분쟁해결절차를 염두에 두고 자신의 주장을 명확하게 제시하지 않아 조정절차가 실효성을 갖지 못하는 문제점의 개선을 기대할 수 있을 것임.

VIII. 기대효과

□ 우선 정부조달계약의 분쟁을 원활하게 해결할 수 있는 시스템의 정착으로 계약당사자의 불만을 제도적으로 수용할 수 있게 되어 발주자인 정부와 계약상대자가 대등한 입장에서 조달계약을 공정하게 체결하는 거래질서가 정착되어 갈 것으로 기대할 수 있음.

□ 또한 분쟁발생의 사전예방효과 및 분쟁발생 후의 신속하고 원활한 해결을 촉진하게 되어 계약당사자의 분쟁해결을 위한 노력과 비용 절감 등의 효과가 있을 것이며, 분쟁의 장기화로 인한 사회적 부담의 증가도 줄이는 반사적 이익도 예상됨.

□ 분쟁해결에 있어서도 자율성이 강화됨으로써 분쟁종결 후의 감정적 대립의 지속과 같은 문제점을 최소화할 수 있고, 전문가로 구성된 조정위원이 양당사자 모두에게 설득력있는 조정안의 제시가 가능하게 되어 구체적 타당성도 제고할 수 있음.

□ 요컨대 조정제도의 개선은 정부조달계약의 분쟁해결과 관련하여 계약당사자의 고충을 감소시킴은 물론 합리적 계약문화의 정착에 상당한 기여가 있으리라고 봄.