공기단축형 계약방식을 통한 발주 및 입찰방식의 다양화 방안                                     우 성 권·구 교 진

Ⅰ. 배경 및 필요성

■ 건설사업은, 공사를 발주하는 발주자의 특성에 따라서 크게 공공 건설사업과 민간 건설사업으로 구분할 수 있으며, 이러한 발주자의 특성은 건설공사를 수행할 계약자의 선정에 있어서 차이가 있을 수 있음. 국민의 세금으로 수행되는 공공 건설사업의 경우, 발주자에 가장 유리한 조건으로 공사를 수행할 계약자를 선택한다는 사실에서는 민간 건설공사와 다름이 없으나, 이 외에도 계약자 선정의 객관적 공평성이 매우 중요한 요소로서 작용하게 됨.

■ 이러한 특성 때문에, 대부분의 공공 건설사업에 적용되어온 계약자 선정의 기준 및 기본 원칙은 사업수행에 소요되는 비용으로 가장 낮은 가격을 제시한 사업자가 낙찰자로 결정되는 것이었음. 이는 입찰 가격이라는 공정하고 객관적인 기준을 비교하고 적용하기 때문에, 누구나 이해하기 쉽고 결과를 받아들일 수 있다는 장점을 가지고 있는 가장 기본적인 방식임.

■ 하지만, 입찰자가 제시하는 가격이 유일한 선정기준으로 사용되다 보니 입찰에 참여한 업체들간에 담합하는 사례가 발생하였으며, 일단 낙찰자로 선정되기 위해서 무리한 입찰 가격으로 덤핑하는 등의 부작용들이 문제점으로 지적되어 왔음. 또한, 입찰자가 제시하는 사업수행 소요비용 조건만을 유일한 기준으로 최적의 안으로 선택하는 이 방식이 진정으로 시설물의 생애비용(Life-cycle cost) 관점에서도 비용 효율적이며 사업수행의 결과로 제공되는 시설물의 품질 확보 측면에서도 효과적인 방식인지에 대한 의문이 꾸준히 제기되어 왔음.

■ 국내 공공 건설사업은 그 특성 때문에 대부분의 경우 가격 또는 비용에 의한 공사 수행자의 선정이 이루어질 수밖에 없었으며, 공사수행자로 선정되는 건설업체들의 경우도 투찰 가격의 결정으로 인한 공사의 낙찰 여부가 회사의 흥망을 좌우하게 되는 수익구조가 되었고, 실제 소요 비용의 견적과 생산이 이루어지는 과정에 대한 관심보다는 낙찰율만을 고려한 투찰 가격의 결정과 실질적인 수익율에만 치중하는 상황이 되었음. 결국, 발주자와 공사 수행자의 입장 모두에서 공사 수행의 성과를 판단하는 기준으로서 비용이 유일한 평가요소로서 작용하게 되었으며, 공정(Schedule) 혹은 공기(Time) 관리에 대한 관심과 노력이 비용 관리의 노력과 관심에 비해서 상대적으로 미미하였음.

■ 그 결과, 국내 건설업체들은 기술개발을 통한 작업의 효율성이나 생산성 향상을 통한 비용 절감의 노력보다는 공사수주 물량의 확보를 통한 이익 확보에 치중하여 왔음.  이는 국내 공공건설사업의 빈번한 공기지연 사례발생의 원인이 되었으며, 이에 따른 경제적 사회적 손실이 적지 않게 발생되는 결과를 불러오게 되었음.

■ 결국, 이러한 문제를 인식한 국내 건설관련 전문가들과 정부는 공공건설사업 효율화 대책(1999-2000)에서 건설업자의 기술개발을 유도하고 예산절감을 이루기 위하여 공사 특성에 따른 다양한 발주입찰 및 계약방식의 도입 활용의 필요성을 제기하였으며, 개선방안의 하나로서 공기단축형 입찰방식의 도입이 제시되었음.

■ 현재 빈번한 공기 지연과 이로 인한 사업비의 증가 문제가 꾸준히 제기되어온 국내 공공 건설사업의 경우는, 위와 같은 공기단축형 입찰 및 계약제도의 도입을 통해서 공공건설사업비 절감과 공기단축 효과를 도모할 수 있어 사회적 경제적 손실을 절감할 수 있으며, 결과적으로는 국내 건설업체의 기술개발 노력과 생산성 향상을 유도할 수 있는 방식이라 판단됨. 또한, 공공건설사업 효율화 종합대책(1999-2002)에서 제시되었던 국내 공공 건설공사 발주 및 입찰 방식의 다양화 요구에 기여할 수 있게 될 것임.

Ⅱ. 국내 공기지연 현황과 문제점

2.1 국내외 건설공사의 공기지연 현황

(1) 국내 공공건설 사업의 공기지연 사례

■ 한국개발연구원과 한국건설산업연구원(2000)이 1985년부터 1994년 사이에 사업비가 배정된 적이 있는 5개 정부부처의 총 180개 대규모 시설사업을 대상으로 조사한 연구결과에 의하면, 계획대로 완공되었거나 완공될 것이 예견되는 사업 수는 37개(20.6%)에 불과한 것으로 조사되었음. 또 다른 연구(옥동석, 1995)의 결과에 의하면 전체 153개 사업들 중 51%인 78개 사업의 사업비가 20%이상 증가한 것으로 나타났으며, 현재 추진중인 대규모 공공건설사업도 잦은 사업계획 변경과 사업비 증액 및 사업기간의 연장을 초래하고 있는 것으로 나타났음. 이재섭(1999)의 연구 보고서에서는 계획공기대로 준공된 사업(지연기간이 0인 경우)의 비율은 약 20%에 불과하고, 50%이상의 사업이 2년 이상 지연된 것으로 조사되었음. (국내 공공 건설사업의 공기 지연과 비용 증가 사례는 <표 2-1> 참조)

■ 이렇게 공기지연으로 발생되는 사회□경제적인 손실은 전체 사업비의 15%에 달하는 것으로 추정되고 있으며, 사업지연으로 인한 물가상승비, 추가민원 발생, 불필요한 설계변경 등으로 발주처의 예산증가는 10□15%에 달하고 있는 것으로 나타났음.

■ 이렇게 잦은 공사기간 연장을 발생시키는 요인으로 지적된 것들로는 보상 지연, 분산투자에 따른 예산배정문제와 지질 상태의 차이에 의한 설계변경 등 복합적인 원인(이재섭, 1999), 기획 조사의 부실로 인한 잦은 사업계획의 변경(건설교통부, 1999), 그리고 건설사업관리 및 조정능력 부족(한국건설업체연합회, 1998) 등이 있음.

<표 2-1>  공공건설사업 사업비 및 사업기간 변경사례 (건설교통부, 1999)

구분

변경 회수

사업비 (단위: 억원)

준공

시기

변동사항

계획

현재

계획

현재

비용

기간연장

경부고속철도

3회

58,462

184,358

98년 12월

2004년

125,596

5.5년

인천국제공항

4회

34,165

74,486

1997년

2000년

46,971

3년

여수공항

1회

935

1,994

2000년

2002년

1,059

2년

탐진 다목적댐

1회

2,200

3,264

2001년

2001년

1,064

1년

서울지하철 2단계 2차

2회

25,240

38,162

1996년

1999년

12,556

3년

부산지하철 2호선

2회

12,175

25,307

1997년

2001년

13,132

4년

서해안 고속도로

3회

31,805

48,079

1997년

2002년

16,274

5년

평균 증가 상황

3회

약 2배 증가

약 3년 연장

(2) 해외 공공건설 사업의 공기지연 사례

■ 미국 플로리다 교통부에서 1987년에서 1991년까지 5년 동안 수행된 823개의 설계시공 분리발주방식 프로젝트들을 분석하였는데, 완료된 공사기간이 예정 공사기간 보다 평균 14.7%가 증가된 것으로 보고하고 있음. (Ellis와 Kumar, 1992)

■ 미국 일리노이 대학교에서는 실시한 조사(Pocock 등, 1997)에 의하면 미국 국방부 산하 시설공사 중 90개 설계시공 분리 발주 방식 프로젝트를 조사하였는데 평균 공기 증가율이 27.76%인 것으로 나타났음.

■ 미국 내 일반 건축물 공사를 대상으로 한 미국 건설산업연구원(CII, 1997)의 조사에서는 126개 설계시공 분리 발주 방식 프로젝트의 공기 증가율이 0□18%로서 평균 4.4%의 증가를 보이고 있음.

■ 이러한 상황을 반영하기 위하여 미국 공병단(C.O.E)에서는 실적자료에 의하여 공사기간이 증가되는 경향을 파악하고 이로 인한 조정을 다음과 같이 인정하고 있는 것으로 나타남. (C.O.E., 1993):

-1년 미만의 공사는 40% 기간 증가,

-1□2년 공사는 30% 기간 증가,

-2년 이상의 공사는 20%의 기간 증가.

2.2 국내 건설사업의 공기 및 공정관리 현황과 문제점

■ 국내 공공 건설공사의 경우, 설계□시공분리 방식으로 발주된 경우는 물론이고, 공기 단축의 효과가 큰 설계□시공일괄(턴키)발주의 경우도, 실제적으로 공기에 대한 관리 및 성과 측정의 기준과 절차가 없는 것이 현실임.

■ 또한, 발주기관이 해당 사업에 소요될 기간(예정공기)을 산정하는데 필요한 기준 방법이 수립되어 있지 않다는 것은 중요한 문제라고 판단됨. 체계적인 절차와 기준에 의해 합리적인 예정 공사기간이 산정되지 않으면, 국내 건설공사의 계약 관행상, 무리한 공사기간 요구조건이 시공자의 부담으로 전가되거나 계약 및 설계 변경에 의해서 사업비의 증가와 공기의 지연 그리고 분쟁의 발생이라는 결과를 초래하게 됨.

■ 그리고, 그 동안 공공 건설사업의 공기지연의 가장 큰 원인 중의 하나로서 지적되어 온 장기계속계약제도의 적용으로 인한 발주기관의 예산 배정 및 확보의 불확실성은 실질적인 공정관리의 존재 의미와 효용성에까지 의문을 가지게 함.

■ 국내 현장의 경우 체계적 현장 공정관리 절차와 기준이 없어 효율적인 관리가 이루어지지 않음. 업무수행 지침과 절차를 명시하는 공정관리 절차서와 시방서가 제대로 활용되지 못하였으며, 보유하고 있는 기업의 경우도 설계변경 사항이 발생하거나 정기적인 공정표의 업데이트 절차 등의 세부 내용에 있어 부족한 것으로 나타났음.

■ 국내 건설기업의 경우, 충분한 공정관리 전문 조직과 인력을 갖추고 있지 않은 것으로 나타났으며, 이는 국내 건설회사 관리진들이 공정관리에 대한 인식과 관심 비중이 높지 않기 때문임. 사업의 초기부터 완료단계까지 지속적으로 공정관리가 효율적으로 수행되기 위해서는 공정관리 전담 조직과 전문인력의 자체 보유가 필요하다고 판단됨.

■ 국내 건설현장에서는, 일부 대형건설현장을 제외하고는, 아직도 바차트(bar chart) 기법이 사용되고 있으며, 많은 기업들이 전문 공정관리 소프트웨어보다는 CAD 혹은 스프레드쉬트(spreadsheet) 프로그램 등으로 공정표를 표현하는 실정이었음. 또한, 발주자의 요구에 의해서 사업의 진행 단계별로 공정계획을 수립하여 제출하도록 하고 있으나, 형식적인 절차에 그치고 있는 경우가 많음. CPM과 같은 네트웍 기반 공정관리기법의 활용과 사업초기에 수립된 공정계획에 공사 진행상황을 지속적으로 공정표 상에 반영하는 것이 필요함.

Ⅲ. 외국의 공기단축 입찰제도 사례분석

3.1 공기단축형 입찰방식의 도입과정

■ 미국의 경우 90년대 초반까지 대부분의 주에서 도로건설공사에서 시공업자를 결정함에 있어 특정한 공사를 이행할 능력이 있는 최저가 입찰자에게 공사가 낙찰되는 최저가낙찰제도를 이용하여 옴. 최저가제도의 가장 중요한 의의는 민간부분의 경쟁을 유도하여 정실에 의한 공공예산의 지출을 방지하였다는 점임.

■ 그러나, 공공도로의 공급에 있어 최저가낙찰제도는 가장 효과적인 방법은 아니었고, 미국 전체적으로 도로공사 또는 도로보수공사로 인한 교통체증의 발생으로 도로공사에 있어서 공기단축의 요구가 생겨남. 1987년 미국의 교통연구위원회 (Transportation Research Board)는 연방도로관리국 (Federal Highway Administration: FHWA)의 후원으로 '도로공사에 있어서 혁신적인 계약방법 (Innovative Contracting Practices)'을 검토하기 위한 Task Force를 구성하였고, 연방도로관리국은 이 Task Force가 연구결과로 제시한 혁신적인 계약 방식들의 효율성과 적용 가능성을 평가하기 위해 특별 시험 프로젝트인 SEP-14를 수행하였음.

■ 특별 시험 프로젝트 SEP-14에서는 1990년 출범한 이래 공기단축계약, 차선 임대, 설계□시공일괄계약, 그리고 성능보장조항 등의 혁신적인 계약방식이 제안되었으며, 이 중 공기단축계약방식은 도로사용자 비용이 큰 주요 프로젝트의 건설기간을 상당히 단축한 것으로 평가되어, 1995년 5월 4일부터 더 이상 시험단계가 아닌 운영 방식으로 선언되어 현재까지 사용되어오고 있음.

■ 현재까지 공기단축계약 방식은 도로관리기관 중 76%에 이르는 38개 주와 미국의 수도 워싱턴이 소재하고 있는 컬럼비아 특별지구(Washington D.C.)에서 사용이 되어 왔으며, 메릴랜드(Maryland), 미조리(Missouri), 그리고 노스캐롤라이나(North Carolina) 주에서 가장 활발히 사용되고있음.

3.2 공기단축형 입찰방식의 정의 및 낙찰자 결정방법

■ 본 연구에서 대상으로 하는 공기단축형 계약방식은 외국에서 이미 Cost-Plus-Time 또는 A+B 방식이라는 이름으로 성공적으로 활용되고 있는 방식으로서, 건설공사를 수행할 계약자 선정에 있어, 입찰자가 공사를 수행하는데 소요되는 비용(A) 뿐만 아닌 공사를 수행 완료할 수 있는 기간을 함께 제시하도록 하고, 발주자는 공사비용(A)과 공사 기간을 금액으로 환산한 금액(B)의 합(통합환산금액: Total Combined Bid)이 가장 낮은 입찰자를 낙찰자로 선정하는 입찰 및 계약방법으로 정의됨.

통합환산금액 = 비용(A) + {기간(B)□ UTV}

■ 공기단축형 계약방식의  적용에 있어서 가장  중요한 요소의 하나는 바로 입찰자가 제시하는 공사기간(B)을 금전 단위로 환산하는 기준으로 활용되는 단위시간가치 (UTV, Unit Time Value)의 산정임. 외국의 사례를 보면, 일반적으로 도로건설사업의 경우 단위시간가치는 도로사용자 비용(RUC, Road User Cost)으로 정의되며, 적용되는 값은 같은 도로건설 사업이라 할지라도 도로가 건설되는 지역, 시기 등 해당 사업의 고유 특성에 따라 달라지게 됨. 물론 UTV를 산정하기 위해 고려 및 반영하여야 하는 요소들의 종류는 유사하겠으나, 각 요소별 파급효과가 달라지기 때문임.

■ 발주자가 산정하여 입찰안내서에 포함되는 단위시간가치는 크게 비용(cost)과 혜택(benefit)으로 구성된다고 할 수 있음. 비용(cost)은 건설공사의 수행으로 인해 발생되는 교통 혼잡 등의 불편사항의 발생, 공기 지연으로 인한 발주자의 피해 등을 의미하며, 혜택(benefit)은 공사기간의 단축과 시설물 조기 운영으로 얻게 되는 발주자의 이익과 사회적 편익의 발생들을 포함한다고 할 수 있음. 공기단축형 계약방식에 성과금/부성과금(I/D, Incentive/Disincentive) 조항이 함께 활용이 되는 경우, 단위시간가치는 실질적인 성과금(incentive)과 부성과금(disincentive)을 결정하는데 사용되기도 함.

■ 공기단축형 방식에서의 낙찰자 결정은 다음 <표 3-1>의 사례를 통해 명확히 이해될 수 있음. 총 5명의 입찰자들 중에서 입찰자 B는 2번째로 낮은 공사금액과 2번째로 짧은 공사기간(672일)을 제안하였음에도 불구하고, 일일도로사용자비용(RUC) $7,000/일을 적용하여 통합환산금액을 산정한 결과, 가장 낮은 입찰자가 되면서 낙찰자로 결정이 되며 공사를 수주하게 됨.

<표 3-1>. 공기제안형 입찰에서의 낙찰자 결정 사례

) 이 사례는 미국 North Carolina DOT에서 A+B 방식이 사용된 도로건설사업의 입찰결과를 보여주고 있음. 발주자의 사업예정가격과 예정공기는 $20,568,042와 762일이었으며, 제안기간을 비용으로 환산하는데 사용된 일일도로사용자 비용(RUC)은 $7,000/일이었음

입찰자	공사비용		공사기간의 금전적 가치			총합 입찰 금액
	입찰금액	순위	입찰공기	순위	환산금액*	금액	순위
A	18,371,550	1	762	4	5,334,000	24,705,550	4
B	19,518,537	2	672	2	4,704,000	24,222,537	1
C	19,734,919	3	702	3	4,914,000	24,648,919	2
D	20,198,158	4	642	1	4,494,000	24,692,158	3
E	21,138,086	5	762	4	5,334,000	26,472,086	5

3.3 성과금/부성과금 조항

■ 공기단축계약에서 단위시간가치의 활용과 더불어 주목할 점은 공기단축형 계약은 대부분 성과금/부성과금(I/D, Incentive/Disincentive) 조항과 함께 사용된다는 사실임. Herbsman(1995)의 최근 연구에 의하면, 공기단축형으로 수행된 미국 도로건설 프로젝트들 중 94%가 공사기간을 단축하기 위하여 공기단축형 입찰을 성과금/부성과금 조항과 조합하여 사용한 것으로 나타났음.

■ 물론 발주기관은 성과금/부성과금 조항 없는 순수한 공기단축형 계약방식을 사용할 수도 있지만, 시급한 공사완공이 필요한 경우나 단위시간가치의 값이 큰 경우에는 공기단축계약에 성과금/부성과금 조항을 포함하여 적용하는 것이 효과적일 수 있음.

■ 가능한 기간의 최대 단축이라는 목적을 달성하기 위해서는 성과금/부성과금의 금액이 시공계약자의 공기단축 노력을 유발하기에 충분하여야 함. 이는 성과금 지급액이 공기단축노력에 소요되는 추가 비용보다 적다면 시공자가 공사기간을 단축하여야 할 이유가 없게 되며, 성과금/부성과금 조항 적용의 목적이 무의미하게 되기 때문임.

3.4 적용 프로젝트의 유형 및 선정기준

■ 공기단축형 계약 방식이 적용된 101개 프로젝트의 유형을 조사한 Herbsman(1995)의 연구에 따르면, 대부분(82.2%)이 도로 및 교량 시설물에 적용되었으며 신규 건설보다는 교체 및 보수와 재건설 공사가 약 70%를 차지함을 알 수 있음. (<그림 3-1>)

<그림 3-1>. 공기단축형 계약제도 적용 프로젝트의 유형

■ 공기단축형 입찰방식은 기본적으로 교통체증으로 인한 손실과 공사지연을 최소화하여야 하는 공사나 공정에 사용되며, 뉴욕주 교통부(1999)는 공기단축형 계약방식을 적용할 수 있는 공사의 유형을 다음과 같이 정의하고 있음.

- 일반적으로 도시지역내의 교통량이 많은 지역의 공사

- 도로내의 부분적인 보수 공사

- 교통에 심각한 장애를 주는 도로시설의 주요부분의 재시공 또는 복구공사

- 중요한 교량 시설 공사

- 공사로 인해 우회하는 교통량이 많은 공사.

■ 미국 연방도로관리국과 유타 기술이전연구소는 성과금/부성과금 조항을 가진 공기단축형 계약을 다음과 같은 경우에 사용하도록 추천하고 있음.

- 통행 제한□차선 차단□우회로에 의해 높은 도로사용자비용을 유발하는 경우

- 안전이 중요시되는 공사 또는 공사의 조기완성 보장이 지역 사회 또는 경제에 중요한 영향을 주는 경우

- 공사로 인해 발생하는 교통 체증 및 통제가 시공자의 공사기간 단축 여부에 의해서만 해소되는 경우

- 특정한 날에 공사가 완성되거나 공사의 조기완공이 공공의 이익과 관련이 있는 경우

- 입찰일 또는 프로젝트의 주공정 계획에 영향을 주는 유틸리티 상충, 설계의 불확실, 또는 도로용지 사용권 문제가 없는 경우

- 시공계약자가 해당 공사를 조기완공하기 위한 전문기술을 활용하기를 발주기관이 원하는 경우.

- 특정 시점에 공사완공이 필요하지 않는 경우와 도로 사용자 비용이 상대적으로 크지 않은 경우에는 공기단축형 계약에 성과금/부성과금 조항을 적용하지 않을 수 있음.

■ 일부 발주 기관들은 도로사용자비용(RUC)의 최소 한계(예를 들면$2,000□$3,000/일)를 결정하여 공기단축형 계약방식의 적용기준을 지정하고 있음. 뉴욕주의 경우를 예로 들면, 도로사용자비용이 적어도 $3,000/일 이상으로 분석되는 사업의 경우에 공기단축형 계약방식을 적용토록 하고 있음.

) 도로사용자 비용이 비록 $3,000/일 보다는 적지만 중요한 공공 행사 또는 사회적 이익이 크다고 판단되는 경우에는 문서로 지역담당자의 승인을 얻어 적용할 수 있도록 하고 있음.

3.5. 공기단축계약방식 활용의 평가

(1) 계약목적물 품질

■ 공기단축계약방식이 적용된 공사의 시공계약자는 공정계획의 수립, 인력과 장비의 수요, 그리고 자재 공급상황의 파악에 더욱 많은 시간과 노력을 투입하게 되며, 이는 품질 향상이라는 결과로 나타날 수 있음. 반면에, 시공과정이 빠르게 진행되게 되므로 최종 목적물의 품질 저하라는 결과가 발생하기도 함. 이 경우, 계약목적물의 품질의 향상을 위하여 설계도면과 시방서의 정확성과 완전성은 매우 중요한 요소로 작용하게 됨.

■ 공기단축계약방식의 활용과 품질의 상관관계에 대하여, 주 발주기관들 간에 상반된 결과를 보고하고 있음. Northridge 긴급 재건설 프로젝트를 발주한 캘리포니아 도로국(Caltrans)과 미시간 Flint 지역 I-69의 공기단축형 프로젝트에 대한 미시간 교통부의 보고서는 품질이 감소하지 않았다는 결과를 보고하고 있음.

■ 공기단축형 계약제도가 적용된 도심지 도로 보수공사의 경우, 일반적으로 많은 야간 작업이 계획되고 수행되게 되는데, Hinze와 Carlisle의 연구는 작업현장의 조명 상황이 완공된 목적물의 품질, 특히 Hot-Mix 아스팔트와 콘크리트 포장에서의 마감표면에 영향을 준다는 사실을 보고하고 있음. 하지만, 마감 품질은 허용할 수 있는 정도였으며, 이는 마감 작업을 주간작업으로 제한하는 등의 방법으로 해결할 수 있다는 의견 또한 제시하고 있음.

■ 결론적으로, 공기단축형 계약제도를 적용한 발주 기관들 중 일부는 공사 결과물의 품질이 향상되었다고 하는 반면, 다른 일부는 품질 저하를 보고하고 있으나, 공기단축계약의 사용이 전통적인 계약 방식에 비해 현저하게 품질에 영향을 끼쳤다고는 할 수 없음.

<표 3-2> 주별 평균 계약기간 감소(계약공기와 예정공기 비교)

주이름	프로젝트 갯수	평균 공기감소(%)a	주이름	프로젝트 갯수	평균 공기감소(%)a
Maryland	28	13.37	Minnesota	3	31.02
North Carolina	13	27.3	Washington, D.C.	3	25.83
Missouri	13	-4.54	Georgia	1	-b
New York	12	18.89	Idaho	1	6.06
California	10	14.43	North Dakota	1	-5.77
Arkansas	6	23.42	Virginia	1	0
Michigan	5	24.57	Iowa	1	83.33
Utah	3	-20.00
a 공기감소 = (발주자 예정공기- 낙찰자 입찰공기)/ 발주자 예정공기 × 100 b 자료 없음

<표 3-3> 공사기간 비교

프로젝트	발주자 예정공기 (일)	낙찰자 입찰공기 (일)	계약기간 감소a (%)	공사 기간 (일)	허용 공기연장 (일)	예정공기 단축률b (%)	입찰공기 단축률c (%)
Maryland1	356	270	24.16	213	-	40.17	21.11
Maryland20	601 (619)	601 (619)	0.00	483	18	19.63 (21.97)	19.63 (21.97)
North Carolina1	580 (732)	305 (457)	47.41	112	152	80.69 (84.70)	63.28 (75.49)
North Carolina7	552 (613)	306 (367)	44.57	310	61	43.84 (49.43)	-1.31 (15.53)
Washington, D.C. 1	640	400	37.50	393	-	38.59	1.75
Minnesota1	425	327	23.05	287	-	32.47	12.23
a((발주자 예정공기 - 낙찰자 입찰공기)/ 발주자 예정공기 ×100 b(발주자 예정공기 - 공사기간)/ 발주자 예정공기 ×100 c(낙찰자 입찰공기 - 공사기간)/ 발주자 예정공기 ×100

(2) 공사비용

■ Herbsman(1995)은 미국 연방도로관리국(Federal Highway Administration: FHWA)의 지원을 받아 공기단축계약방식으로 수행된 101개의 프로젝트(1990년□1994년, 24개 주)를 대상으로 발주자의 예정가격과 시공 계약자의 입찰금액을 분석하였으며, 그 결과 51개 프로젝트(50.50%)에서 입찰금액이 예정가격에 미달되었고, 2개의 프로젝트에서는 입찰금액과 예정가격이 동일하였으며, 44개 프로젝트(43.56%)에서는 입찰금액이 예정가격을 초과하였음.

■ 뉴욕주 교통부(NYS DOT)의 보고에 의하면, 공기단축계약이 적용된 공사의 낙찰율은 발주자 예정가격보다 3%가 높았음. 하지만, 입찰가격의 상승에도 불구하고, 뉴욕주 교통부는 공사 기간 단축으로 인한 도로사용자 비용의 절감을 고려한다면, 약 3□4 백만 달러의 비용 절감효과가 있다는 결론을 내렸음.

■ 캘리포니아 교통부에 보고에 따르면, 전통적인 계약방식이 적용된 프로젝트에서 시공자의 입찰가격은 발주자의 예정가격의 90~100% 정도인 반면에, 공기단축형 계약방식이 적용되었던 10개의 긴급 프로젝트의 계약 가격은 발주자의 예정가격보다 평균 13.2 %가 증가하였음. 이러한 증가는 발주의 긴급성, 단축된 공고기간과 계약문서의 세부항목 결여, 공기를 단축하는 비용, 그리고 지진발생 직후 자재와 장비의 수급 상황 등에 기인한 것이라 판단하고 있음. 결론적으로, 조기완공으로 계약자에게 지불된 성과금(incentive)을 공제하더라도, 캘리포니아 교통부는 도로 사용자 비용의 측면에서 $19,500,000을 절감하였다고 추산하였음.

■ 몇몇 발주기관은 건설 인력에 대한 수요 증가를 유발하는 가속화된 공정계획으로 인하여 관리와 검사 비용이 높아졌다고 밝히고 있음. 캘리포니아 교통부는 Northrdge 지진 이후 공기단축형 프로젝트를 관리하기 위한 별도의 인적 자원을 배치하여야 했음. 이에 반해, 노스캐롤라이나 교통부는 전통적인 방식이 적용된 프로젝트에서 보다 공기단축형 프로젝트에서 관리비용이 더 낮았다고 보고하기도 했음.

■ 뉴욕주 교통부는 공기단축계약이 적용될 경우 좀 더 적극적인 시공계약자의 계획과 공정계획이 필요하다고 하였으며, 시공자들은 공기단축계약에 있어 요구되는 문서작업의 증가와 분쟁과 클레임 등으로 인한 추가 비용 발생의 가능성을 염려하기도 했음.

■ 결론적으로, 전통적인 계약방식이 적용된 프로젝트와 비해 공기단축형 프로젝트에서는 시간외 작업이나 야간 작업조의 활용 등에 따른 추가 비용이 발생하게 되지만, 조기 완공에 수반되는 도로 사용자의 경제적 사회적 이익을 고려한다면 전체적으로 비용 효율적인 것으로 평가됨.

(3) 공사기간

■ 공기단축계약이 적용된 101개의 프로젝트에 대한 Herbsman(1995)의 연구 결과에 따르면, 1994년 12월까지 완공된 40개 프로젝트 중 대부분의 경우 시공계약자의 입찰공기는 발주자의 예정공기보다 짧거나 같았음. 33개 프로젝트(82.5%)가 시공자의 입찰공기보다 조기에 완공되었으며 계약된 날짜에 완공된 프로젝트는 2개(5.0%)임. 그리고 5개의 프로젝트는 계약된 공사기간 내에 완공을 하지 못해, 12.5%의 완공 지연율을 보였음. 조기 완공의 경우 대부분 성과금 수령 가능액 중 최대 금액이 지불되었음.

■ 1992년 노스캐롤라이나 교통부의 11개 프로젝트에 대한 평가를 보면 11개 중 8개 프로젝트는 발주자의 예정공기보다 조기에 완료되었으며, 공기단축계약은 전반적인 공사기간을 단축하는데 매우 효과적이라는 결론을 내렸음.

■ 1995년 뉴욕주 교통부가 성과금/부성과금 조항을 포함한 공기단축계약 적용 프로젝트 24개를 평가한 결과, 평균 입찰공기는 발주자의 예정공기보다 30%가 단축되었음. 조사시점에서 완료되었던 9개 프로젝트 중 8개 프로젝트에서 성과금이 지불되었으며, 그 중 5개 프로젝트에서 최대 성과금이 지불되었음.

■ 캘리포니아 교통부은 Northridge 공기단축형 프로젝트들에서 계약공기 대비 평균 24%의 공기단축을 실현하였으며, 1개 프로젝트를 제외한 모든 프로젝트에서 계약자들에게 성과금을 지불하였음.

■ 결론적으로, 공기단축계약방식이 적용된 공사에서 시공자가 제안한 입찰공기는 발주자가 사업 초기에 예측한 예정공기보다 짧은 기간이며, 대다수의 시공자는 입찰 시 제안한 공사완료 계약일보다 조기에 완료하여 성과금으로 받을 수 있는 최고금액을 수령하였음. 다시 말해서, 공기단축형 계약방식의 적용되면 대부분의 프로젝트에서 공사기간이 단축되는 효과를 기대할 수 있음.

(4) 위험도

■ 공기단축계약방식의 적용은 공사기간을 추산하는 더 많은 책임과 공기관련 위험부담을 시공계약자에게 전가하게 되며, 공기에 대한 위험부담을 시공계약자가 감수함으로써 가격조건 만에 의한 전통적인 입찰방식에 비해 비용이 증가할 가능성이 존재하는 것이 사실임.

■ 전통적인 계약방식에 비해 시공계약자는 계약공기의 준수를 위하여 철저한 공정계획을 수립□운영하여야 함. 시공자는 공기단축을 위해 일반적으로 작업시간을 연장하게 되며 이에 따라 주간 및 야간에 안전 사고의 발생 가능성이 증가하게 됨. 또한, 시간외 작업과 야간작업에 따른 추가비용으로 인해 좀더 집중적인 원가 관리가 필요하게 됨.

■ 발주자에게도 일부 형태의 위험 부담을 예상할 수 있음. 시공자에게 부가되는 계약적 위험과 작업 부담으로 인한 입찰가격의 상승과 작업시간의 연장으로 인한 추가 관리 부담에 의한 발주자의 시간과 인력 비용 증가를 예상할 수 있음. 또한, 발주자 귀책사유에 의한 공기 지연이 발생할 경우, 시공자와 발주자의 관계가 악화되게 되며 공기지연과 관련된 클레임과 분쟁 발생 가능성이 증가하게 됨.

Ⅳ 공기단축 계약제도의 국내 적용 방안

4.1. 공기단축형 공사의 유형 및 선정지침

(1) 적용 프로젝트 유형

■ 공기단축형 입찰 및 계약방식은 기본적으로 계약목적물을 조기에 완공하거나 공사지연을 최소화하여야 하는 공사나 공종에 사용되어짐.

■ 공기단축계약방식이 주로 교통 시설물에 사용된 원인으로 첫째, 교통시설이 지역사회 및 경제에 끼치는 파급영향이 상대적으로 크며 둘째, 교통시설공사의 입찰과정에서는 단축된 공사기간을 금액으로 환산할 수 있는 객관적인 매개체, 도로사용자비용(Road User Costs: RUC)이 존재하기 때문임.

■ 같은 맥락에서 도로, 터널, 교량 등의 교통 시설물뿐만 아니라 발전소, 정유시설 등의 플랜트 시설물, 그리고 주거용 또는 상업용 건축물에도 공기단축계약이 적용될 수 있음.

) 예를 들면, 국내 원자력발전소의 건설 프로젝트에서 공기단축으로 인한 초기 건설투자비의 상승과 발전소의 조기가동으로 인한 영업운전의 수익금액을 계산할 수 있으므로, 공기단축입찰방식을 적용하여 최적 입찰자를 선정할 수 있음.

■ 전통적 설계-입찰-시공 방식에 공기단축형 입찰방식을 적용하였듯이 설계-시공일괄(D/B, 턴키)발주방식 및 패스트트랙방식에도 공기단축형 입찰방식을 적용할 수 있음. 다만 이 경우 설계안이 확정되지 않은 상태에서 프로젝트의 비용뿐만이 아닌 건설기간을 입찰자가 선정해야 하므로 공정관리에 보다 많은 책임과 위험도를 부담하게 됨.

(2) 프로젝트 선정지침

■ 국내 발주기관이 건설 프로젝트를 공기단축형 입찰 및 계약방식에 의해 수행하기 위해서는 공기단축계약방식의 적용기준과  공기단축계약방식에 적절한 프로젝트를 선정하는 지침이 요구됨.

■ 전체시설 완공 결정도: 공기단축형 계약방식은 모든 건설공구 및 프로젝트에 적용하기보다는 전체시설의 완공 및 사용시점에 결정적인 영향을 끼치는 주요 공구 및 프로젝트에 적용하는 것이 보다 효과적인 운용방법이라 할 수 있음(예, 교통시설 중 교량 및 터널, 도로시설의 보수공사).

■ 최소한계 단위공기당 가치: 국내 발주기관이 건설 프로젝트를 공기단축형 입찰 및 계약방식에 의해 수행하기 위해서는 단위시간가치, 교통시설물인 경우 최소한계 도로사용자비용을 지정하여야 하며 대상 프로젝트의 단위시간가치가 지정된 기준 이상이 되어야 함.

■ 공사기간 환산금액의 비중: 공기단축방식을 적용할 공사를 선정할 때, 총입찰금액 중 공사기간(B) 부분의 비율은 낙찰자 선정에 영향을 줄 수 있을 만큼 큰 비중이 되어야 함.

■ 자원의 가용성: 공기단축형 프로젝트의 작업자-시간의 수치가 전통적으로 입찰하는 경우와 거의 같다고 하더라도, 발주자는 시공계약자가 더 많은 시간을 일하기 쉽다는 것을 인식하여야 함. 이로 인해 발주기관 내에서도 일일 작업자-시간의 증가가 예상되며, 시간외 초과작업, 주말작업, 복수 교대작업 등에 대한 대책이 마련될 수 있는가에 대한 고려를 해야 함.

■ 프로젝트 제한조건: 계약 상대자가 프로젝트를 어떻게 수행할 것인가라는 점에서 창조적이어야 하는 것이 중요함. 공기단축계약은 새로운 생각과 공사방법에 유용한 방식이므로, 시공계약자에 대한 제한조건을 최소화해야 함.

(3) 공기단축계약제도 적용대상프로젝트

■ 앞에서 기술된 적용 프로젝트의 유형과 프로젝트 선정지침에서 전제한  사항들을 기준으로 국내에서 공기단축계약방식을 적용 가능한 시설물은 다음과 같음.

■ 신규건설공사

-  공기단축이 필수적인 건설공사에 도입

-  전면적인 도입보다는 시범사업을 선정해 검증한 후 적용을 확대

-  서해안 고속도로 혹은 서울지하철 9호선 건설 등에서 특정공구에 소요되는 기간이 전체 준공일에 영향을 미치는 경우 해당 공구 내 특정설비

-  설계·시공일괄발주공사에서 공기에 부담이 큰 공사

-  플랜트 건설공사와 같이 완성 후 생산 및 수입이 거의 확정적인 시설

-  교통량이 많이 발생하는 도심지에 신설되는 도로(지하, 지상 및 고가도로 등) 건설공사

-  한강통과 교량 등 교통량이 많을 것으로 평가되는 장소의 시설물

-  특정기간 내 완성해야 사용에 지장이 없는 시설로서 기존 학교부지에 증설되는 학교건물

-  우회도로건설공사

-  긴급으로 발주되는 건설공사 중 공기지연이 충분히 예상되는 시설물

■ 성능개선 혹은 유지 및 보수공사

-  고속도로, 국도 및 지방도로 등의 확장 공사구간

-  교량 확장 또는 성능개선 공사 등과 같이 공사기간 중 노선차단으로 인해 이용자 손실비용이 충분히 예상되는 단일 시설물

-  공공 건축물의 리모델링 혹은 재건축 공사 등 공사기간 중 대체사용으로 인해 비용이 발생되는 시설물

-  도심지에서 발생되는 도로확장공사 또는 성능개선공사

-  플랜트 성능개선사업

4.2. 비용과 공기의 통합 평가방안

(1) 통합평가모델

■ 발주자는 입찰안내서에 단위시간가치(Unit Time Value: UTV)를 제시하게 되고, 입찰 참가자는 입찰제안서에 해당 프로젝트를 완료하는데 소요될 것으로 추정되는 건설기간을 기재함. 단위시간가치와 건설기간을 곱하여 건설기간의 금전적가치를 산출한 후, 다음의 비용·공기 통합평가모델에 의해 낙찰자를 선정함.

낙찰자 선정을 위한 통합환산금액 = A + (B×UTV)

여기서: A = 계약입찰항목에 대한 입찰자의 예정가격,

B = 입찰자의 공사기간의 예정치,

UTV = 단위시간가치(원/일).

■ 비용·공기 통합평가모델에 의한 낙찰자 선정방법은 □국가를당사자로하는계약에관한법률□ 제10조 제2항 제2호의 □입찰공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자□를 낙찰자로 결정하는 원칙에 위배되지 않음.

(2) 입찰 비용·공기의 심사

■ 비용·공기 통합평가모델에 의해 해당 프로젝트를 수행하는 낙찰자를 결정하기 위해서는 먼저 입찰 참가자가 제시한 공사비용과 공사기간 각각에 대한 타당성 평가와 심사가 요구됨.

■ 예정비용과 예정공기가 입찰비용과 입찰공기를 초과하는 입찰안을 일차적으로 배제하며, 발주자의 예정공기에 비해 지나치게 짧은 프로젝트 기간을 제시한 입찰안도 계약기간 내 완공 불이행의 위험을 감소시키기 위해 낙찰대상에서 제외될 수 있음.

■ 따라서 발주자는 적절한 낙찰자를 선정하기 위해서 합당한 예정공기의 산출과 낙찰대상에서 제외하는 입찰공기의 한계기준을 제시할 수 있어야 함. 이를 위해서 시설물 유형별, 작업 공종별 공사기간에 대한 자료가 데이터베이스화되어야 함.

(3) 단위시간가치 및 성과금/부성과금

■ 비용·공기 통합평가모델에서는 발주자가 단위시간가치를 제시할 수 있는 능력을 갖추는 것이 우선적으로 요청됨. 통합평가모델의 실직적 운용을 위해서는 교통시설, 플랜트 시설, 건물 등 시설물 유형별 그리고 지역별 단위시간가치를 설정하는 조사 및 연구가 선행되어야 함.

■ 공기단축계약에 성과금/부성과금의 부과를 규정하는 경우 성과금과 부성과금의 산정을 위한 단위가치로 비용·공기 통합모델에서 사용된 단위시간가치를 동일하게 적용하는 것을 추천함. 또한, 계약공기를 초과한 공사일수에 지체상금(Liguidated Damage) 규정과 부성과금의 규정이 중복·적용되어 이중부과가 되지 않도록 유념해야 함.

(4) 공기와 가격의 평가비중 조정

■ 일반적인 공기단축계약방식에서는 입찰자가 제시하는 공기와 비용의 통합 평가에서 공기와 비용이 차지하는 비중을 1:1로 동일하게 적용하였으나, 공사의 특성에 따른 발주자의 판단에 의해서 비용과 공기의 평가비중이 차별·적용될 수 있도록 운용할 수 있음.

■ 건설공사에 있어서 비용부분은 설계도서에 근거하여 비교적 정확하게 산정될 수 있으나 공기 부분은 발주자 또는 시설물 사용자의 편익과 혜택을 정량화하여 평가의 기준으로 활용하는데 있어서의 절대적인 정확성의 문제가 제기될 수 있으므로, 효과적인 공기·가격의 통합평가를 위해 비중 조정의 가능성은 열려있어야 할 것을 제안함.

4.3. 입찰자 제안공기의 평가

(1) 공기 평가의 고려 요소

■ 공기단축계약에서 입찰자가 제안하는 공사기간에 대해 발주자가 요구하는 허용공기 범위에 해당되는 지의 여부와 실현 가능한 제안인가를 판단하는 타당성 평가가 이루어져야 함.

■ 제안공기의 타당성을 평가하는 기준은 해당 사업의 특성과 상황 그리고 공사의 규모 및 난이도에 따라 일부는 조정될 수 있지만, 일반적으로 적용될 수 있는 항목들을 나열해보면 다음과 같음.

- 사업에 대한 이해도(지반 조건, 인허가 관련 문제 등 현안의 파악 및 이해 정도)

- 장비 및 인력, 자재 등의 전반적 자원 조달 및 운용 계획

- 공정관리 전문성(인력) 보유 및 투입 여부

- 변경 사항 발생 시 처리 기분과 절차의 수립 및 정기적인 수정의 정도와 절차를 포함하는 체계적인 공정관리 시스템과 절차서의 보유 여부

- 주요 마일스톤(Milestone)을 포함하는 공정계획 수립의 적정성 검토(설계·시공일괄방식 적용공사와 같이 입찰 단계에서 일정 상세 수준의 공정계획표 제출이 어려운 경우는 유사 프로젝트의 공정표 첨부 필요)

- 주공정(Critical Path)의 파악 및 공기단축계획의 적정성 여부

(2) 발주방식별 공기 평가방법의 차별화

■ 설계·시공 분리방식이 적용된 공사의 경우 낙찰자의 선정은 단위시간가치와 제안공기를 바탕으로 총환산금액이 가장 낮은 값을 제안한 업체의 원칙에 따름. 제안 공기의 적정성과 타당성에 대한 평가는 기존의 사전심사(PQ)나 적격심사 과정을 준용하여 적용할 수 있음.

■ 설계·시공일괄방식의 경우에 공기단축입찰의 일반적인 공기·비용 통합평가방식을 변형하여 적용할 수 있음. 즉, 입찰자가 기본설계도서를 제출하면서 공기를 제안하도록 하고 현재 설계·시공일괄방식에서 입찰가격과 더불어 당해 공사의 수행능력과 설계에 대한 평가가 병행하고 있는 상황에 부합되도록 제안된 입찰공기를 금전적 가치로 환산하는 대신 일정 배점비중을 갖는 낙찰자 선정평가항목의 하나로 활용하는 대안적 적용방식을 고려할 수 있음.

■ 제안 공기를 평가 항목으로 추가할 경우의 배점 부여는, 제안할 수 있는 공사기간의 범위를 몇 개 그룹으로 나누어 정의하여 각 범위별로 점수를 부여하는 방식과 범위 구분을 하지 않고 제안된 총 공사기간의 달력일수에 따라 점수를 부여하는 방안이 적용될 수 있음.

■ 설계·시공일괄방식의 경우와 같이 입찰자가 제시하는 공기가 단위시간가치에 따라 비용으로 환산되지 않고 평가점수로 적용될 경우는, 성과금/부성과금을 산정하기 위한 목적으로 단위시간가치의 필요성이 한정됨. 제안 공기를 점수화하여 변형·적용하는 방식은 사업 또는 시설물의 특성상 단위시간가치를 산정하기 어려운 경우에 적용될 수 있는 방법임.

(3) 입찰제안공기의 상·하한선과 성과금/부성과금 조항

■ 공기단축형 계약제도를 적용할 경우, 발주자가 산정하는 예정공기와 더불어 입찰에 허용되는 최장허용공사기간과 최단허용공사기간을 제안공기의 사전심사 및 평가지침으로 사용되어야 함을 제안함.

■ 입찰공기의 상·하한선을  제시하는 경우, 적절한 성과금/부성과금 조항을 계약조건에 명시하는 것을 추천함. 만약 그렇지 않을 경우, 공사 수주를 통한 매출액의 증가만을 목적으로 하는 업체의 입찰전략에 의해서 공기단축계약제도가 악용될 소지가 존재하며, 불균형 입찰 등의 부작용이 발생될 가능성을 배제할 수 없음.

■ 예를 들면, 최대 성과금은 프로젝트의 예산과 다른 재정적인 제한 내에서 지급될 수 있고, 이 경우 인정될 수 있는 최대 성과금 지불가능 일수는 계약기간의 공사일의 10%이고, 단일 공구의 계약에서 지급될 수 있는 성과금 총액은 총공사금액의 5%를 넘지 못한다와 같은 제한사항의 규정이 필요함.

4.4. 국내 법률의 검토

■ 본 절에서는 공기단축 계약제도가 국내에 도입이 되는 경우 국가계약법령상의 어떠한 조항이 검토되어야 하는지를 제시함. 이러한 검토는 다음과 같은 두 가지 방향에서 접근하고자 함.

■ 하나는 공기단축계약방식이 모든 건설사업에 일반적으로 적용이 되는 계약이기보다는 공기단축의 필요성이 있는 특정한 건설사업에 효과적인 계약이지만, 국가계약법령상의 일반계약절차를 규정하는 사항의 적용을 받을 수밖에 없음. 따라서, 공기단축계약제도의 적용 시 문제가 되는 국가계약법령상의 관련 규정을 검토를 하였음.

■ 나머지 하나의 접근방법은 국가계약법령상에 공기단축 계약제도를 적용할 수 있는 근거조항을 설정하고, 이를 토대로 공사계약 일반조건의 수정 및 공기단축계약 특수조건을 제정하여 운영하는 것임.

(1) 일반공사계약 관련 법령 내용의 검토

■ 용어의 정의 : 국가계약법 시행령 제 2 조에서 정하는 용어의 정의에 □예정공사기간□ 및 □예정환산가격□등의 개념이 추가로 설정되어야 함.

■ 입찰공고 : 국가계약법 제8조 제2항의 입찰공고 및 동법 시행령 제36조의 입찰공고의 내용 중 □계약의 착수일 및 완료일□을 □ 착수일로부터 ---일 이내에 완료한다□ 로 개정할 필요가 있음. 여기에 규정된 일수가 바로 □예정공사기간□임.

■ 경쟁입찰에 있어서 일반적인 낙찰자 결정 :

- 국가계약법 제10조 (경쟁입찰에 있어서의 낙찰자 결정) 제2항과 국가계약법 시행령 제42조 (국고의 부담이 되는 경쟁입찰에서의 낙찰자 결정), 그리고 국가계약법 시행령 제44조 및 시행규칙 제46조 (품질 등에 의한 낙찰자 결정)등의 규정이 있음.

- 공기단축계약제도가 적용되기 위해서는 입찰가격과 공기환산금액을 통합한 예정환산가격과 입찰환산가격을 입찰가격으로 인정할 수 있는 법규의 개정이 필요하므로 국가계약법 시행령 제42조 제1항 중 예정가격이외에 또는 예정환산가격, 최저가격이외에 또는 최저환산가격을 추가하도록 함.

■ 물품 등의 종합낙찰제 규정을 준용하여 공사에도 적용

- 국가계약법 시행령 제44조 제1항은 낙찰자 결정에 있어서 가격이외의 품질 등을 낙찰자 결정요소를 포함한다는 점에서 종합낙찰제에 해당됨.

- 시행령 제44조 제1항에 □---당해 물품의 입찰가격 외에 품질 등을 종합적으로 참작하여---□로 되어 있으므로 □물품□의 구매 및 제조에 한정하여 적용이 되고 있으므로 이를 물품 뿐 아니라 공사의 경우도 포함하는 □종합낙찰제□ 규정으로 전환하는 것이 필요함 .

- 대안 : 시행령 제44조 제1항을 그대로 두고 □공사□에 적용이 되는 별도의 조항을 마련.

· 구체적으로 예시하면, 「특정 공사의 계약 시 성능, 공사기간 등에 의한 낙찰자 결정」규정으로 □-----건설공사의 계약에 있어서 필요하다고 인정할 경우에는 당해 공사의 입찰가격 외에 성능 또는 공사기간 등을 종합적으로 참작하여 예정가격(또는 예정환산가격)이하로서 가장 경제성이 있는 가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 한다.□로 규정하도록 함.

· 이와 동시에 시행규칙에 공사에 적용할 수 있도록「특정 공사의 계약 시 성능, 공사기간 등에 의한 낙찰자 결정」조항을 두어, □각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 ------ 낙찰자를 결정함에 있어서는 -----규정에 의하여 입찰서와 함께 제출된 성능보장서 또는 공기제안서를 ----의 규정에 의한 평가기준에 따라 평가하고 특별한 사유가 없는 한 입찰일 또는 개찰일부터 (   )일 이내에 낙찰자를 결정하여야 한다.□고 규정하도록 함.

- 아울러, 물품에 적용이 되는 종합낙찰제 운영방식에 따라 성능 및 공기의 산정 및 평가기준을 별도로 마련할 필요가 있음. 『종합낙찰제 대상품목 및 평가기준』(재정경제원 고시 제95-30호, 1995. 8.3)을 참조하여 ,「공기단축 계약제도의 대상공사와 입, 낙찰 기준」(안)을 설정하여 운영하는 것도 한가지 방법임.

- 즉, 입찰자는 예정가격이하로 입찰가격을 제시하고 예정공기이하로 공기를 각각 제안하여야 하며, 가격과 공기환산가격의 합이 최소인 자가 낙찰자가 됨.  예시적으로 「공기단축 계약제도의 대상공사와 입, 낙찰 기준」(안)을 제시하면 다음과 같음.

※ 공기단축 계약제도의 대상공사와 입, 낙찰 기준(안)

제1조(목적) □ 이 고시는 국가계약법 시행령 제 ( )조 및 동법 시행규칙 제(  )조의 규정에 의한 가격, 공사기간 등을 종합적으로 고려한 공사계약(이하 □공기단축계약□이라 함)의 대상범위, 입찰절차, 낙찰자 결정방법 등 집행절차를 정함을 목적으로 한다.□고 규정한다.

제2조(대상공사)를 정하며, 대상공사는 □공사의 성능 및 공기의 단축이 특별히 요구되며, 공기의 단축으로 사회적 비용이 현저히 줄어들 가능성이 있는 공사 등□으로 규정한다.

제3조(용어) : 예정환산금액, 예정공사기간 등에 용어 정의

제4조(입찰공고) □ ---- 종합낙찰제에 의해 발주하고자 하는 경우에는 국가계약법 시행령 제36조의 입찰공고내용에 다음의 사항을 추가 혹은 보완하여 공고하여야 한다.□ ① --공사의 계약을 종합낙찰제에 의해 집행한다는 내용 ② 예정공사기간에 관한 사항 ③ 공사기간 산정을 위한 기준 등에 관한 사항 ④ 당해 공사에 있어서 공사기간 제안 내역에 관한  사항 ⑤ 기타 발주관서의 장이 필요하다고 인정하는 사항 등□

제5조(입찰) □계약담당공무원은 ----에서 결정된 공사를 공기단축계약으로 발주코자 하는 경우 입찰자로 하여금 공기제안의 내역서를 입찰서와 함께 제출토록 하여야 한다.□

제6조(예정가격) □계약담당공무원은 ----에서 결정된 공사를 공기단축계약에 의거 집행코자 할 경우에는 동 제도의 취지, 이행의 전망, 계약조건, 기타 제반 여건을 참작하여 예정가격을 결정하여야 한다.□

제7조(예정공기환산금액) □계약담당공무원은 ----에서 결정된 공사를 공기단축계약에 의거 집행코자 할 경우에는 예정공기에 공사기간 환산기준을 참작하여, 예정공기환산금액을 결정하여야 한다.□

제8조(공기제안서) 공기제안서의 구체적 내용을 규정한다.

제9조(심사 및 평가위원회) □①항에 계약담당공무원은 예정가격이하로 입찰한 자가 제출한 공기제안 내역서를 심사하여야 하며, 필요한 경우 평가위원회의 자문을 받을 수 있다.□ □②항에 각 발주관서의 장은 공기제안 내역서를 심사하기 위하여 관계기관 및 전문가로 구성된 평가위원회를 둘 수 있다. ③항은 계약담당공무원은  공기제안 내역서의 내용이 불분명하거나 심사 및 평가위원회의 심사 등을 위하여 필요한 경우에는 입찰자로 하여금 보완자료 등을 제출하게 할 수 있다.□

제10조(낙찰자의 결정) □계약담당공무원은 입찰금액과 공기환산금액을 합한 수치가 가장 낮은 자를 낙찰자로 결정하여야 한다.□

제11조(입찰의 무효 등)□ ①항에 계약담당공무원은 공기단축계약으로 집행하는 입찰인 경우 공기제안서를 제출하지 아니한 입찰은 무효로 한다. ②항에 □계약담당공무원은 입찰자가 예정가격을 초과하여 입찰하는 경우 및 제 4조(입찰공고)에서 제시된 예정공기를 초과하여 공기를 제안하는 경우 입찰은 무효로 한다.□

제12조(인도)

제13조(세부기준 절차) □발주관서의 장은 공기단축계약을 적용하는 데 있어 필요한 세부절차 및 심사기준을 별도로 정하여 시행할 수 있다.□

이외의 사항은 별도의 『공기단축계약 특수조건』을 제정하여 운영할  수 있음.

■ 지체상금

- 국가계약법 제26조 제1항과 동법 시행령 제74조 제1항에 지체상금을 규정하고 있음. 아울러, 동법 시행규칙 제75조에 제1호에 공사의 경우 1000분의 1로 지체상금율을 규정하고 있음.

- 공기단축계약에서 공기단축/연장에 의한 성과금/부성과금 조항을 둘 경우, 공사계약금액에 제1호에 규정된 지체상금률(1000분의 1)을 곱한 금액을 공사기간 연장으로 인한 지체상금으로 부과하도록 한 본 규정과의 관계를 명기하여야 함. 예를 들면, 미국 도로공사의 경우 대부분 일일 도로사용자비용을 부성과금률로 적용하는데 이는 제1호의 규정과 상이함. 또한 지체상금과 부성과금을 동시에 부과한다면 이는 이중부과로 인정될 소지가 있으므로 이에 대한 보완이 요구됨.

■ 휴일, 야간 작업상의 재량 허용

- 공사계약일반조건 제18조(휴일 및 야간작업)에는 원칙적으로 휴일 또는 야간작업을 할 수 없도록 하고, 발주자의 승인이 있는 경우에도 휴일 및 야간작업에 따른 추가비용청구 할 수 없도록 함. 다만, 계약담당공무원의 공기단축지시 및 발주기관의 부득이한 사유로 인하여 휴일 또는 야간작업을 지시하였을 때에는 추가비용의 청구가 가능함.

- 공기단축계약에서는 공사기간을 단축하기 위해서 계약상대자는 정규주간작업에 추가하여 야간과 휴일동안 작업하기를 원할 수도 있으므로 □휴일 또는 야간작업□에 대한 본 조 제1항에서 규정된 제한조건은 계약상대자에 대한 제한조건의 최소화를 필요로 하는 공기단축입찰을 사용하는 취지를 저해할 가능성이 있음.

(2) 대형공사 계약관련 법령 내용의 검토

■ 대형공사 및 특정공사의 집행기본계획서 등의 제출

- 국가계약법 시행규칙 제78조 1항에 □--- 공사예정금액, 공사기간 등의 사항에 관한 집행기본계획서를 ----건설교통부장관에게 제출하여야 한다고 규정함.

- 공기단축계약에 이 조항을 적용하기 위해서는 제1항 제4호의 □공사기간□ 대신 □공사예정기간□으로 수정하여야 함.

■ 대안입찰의 한 형태로 적용하는 방안

- 현형 법규의 내용을 최대한 살리면서, 대안입찰 적용대상의 공사에 한해 공기단축이 가능하도록 대안을 제시하는 입찰자가 이러한 공기의 환산가격과 입찰가격을 토대로 하여 최소환산가격의 입찰자가 적격심사기준을 충족하는 경우 낙찰자로 선정하는 제도로 운용하는 것임.

- 시행령 제 86조는 대안입찰의 절차를 규정함

♤ 제1안:  □---- 신공법·신기술·공기단축 등이 반영된 설계 등---□ 에 한  정적으로 적용하는 것임

· 원안입찰과 비교하여, 공사금액의 하락과 공기 단축이 이루어지는 경  우, 대안의 채택이 이루어짐. 아울러, 공기단축만이 이루어지고 금액   의 변동이 없는 경우도 대안으로 채택될 수 있음. 하지만, 공기의 연장과 공사금액의 증가가 초래되는 대안은 채택이 불가능함.

· 즉, 대안이 원안이 제시하는 공사기간보다 공기가 단축이 반영되고, 원안의 최저입찰가격 이하로 입찰가격이 제시하는 경우 □환산입찰가격(입찰가격+공기환산가격)이 가장 낮은 입찰자 순□으로 적격심사기준에 합당한 경우 이를 낙찰자로 선정하도록 함.

♤ 제2안 : □대안□의 개념에서 신기술, 신공법을 제외하고, 공기단축 설계만  을 고려하여 별도로 규정하는 방법임

· 구체적으로 □----설계서상의 공종 중에서 대체가 가능한 공종에 대하여 기본방침의 변동 없이 정부가 작성한 설계에 대체될 수 있는 동등이상의 기능 및 효과를 가진 공기단축 등이 반영된 설계로서 공사기간이 정부가 작성한 설계서상의 기간 보다 단축된 방법으로 시공할 수 있는 설계로 한정□ 하는 것이다.

· 원안(입찰가격, 공기환산가격)과 대안(입찰가격, 공기환산가격)을 동시에 제시하도록 하여 원안의 최저 환산입찰가격보다 대안의 최저입찰가격이 낮은 자가 대안으로 채택이 되고, 이중 최저 환산입찰가격을 제출한 자 순으로 적격심사기준에 합당한 자를 낙찰자로 결정하도록 함

■ 설계·시공일괄입찰에 적용

- 국가계약법 시행령 제87조(일괄입찰의 낙찰자 선정방법)에서 설계·시공일괄입찰의 경우에 공기단축계약제도가 적용이 되기 위해서는 기본설계 평가점수에 공기단축 설계가 중시되어야 하며, 설계점수가 높은 4개의 입찰자 중에서, □최저 환산입찰가격□을 제출한 자 순으로 공사수행능력을 평가하여 최종 낙찰자가 선정되도록 하고, 적격심사기준 제5조의 적격심사항목 및 배점한도에서 입찰가격을 □입찰 환산가격□으로 수정하는 것이 필요함.

■ 설계·시공일괄방식의 경우에 공기단축입찰의 일반적인 공기·비용 통합평가방식이 변형하여 적용할 수 있음. 즉, 입찰자가 기본설계도서를 제출하면서 공기를 제안하도록 하고 현재 설계·시공일괄방식에서 입찰가격과 더불어 당해 공사의 수행능력과 설계에 대한 평가가 병행하고 있는 상황에 부합되도록 제안된 입찰공기를 금전적 가치로 환산하는 대신 일정 배점비중을 갖는 낙찰자 선정평가항목의 하나로 활용하는 대안적 적용방식을 고려할 수 있음.

4.5. 공기단축계약의 특수조건

■ 국내 건설공사에 공기단축계약방식을 적용하려면 국가를당사자로하는계약에관한법률 시행규칙 제41조 제1항에서 규정하는 □재정경제부령이 정하는 입찰에 관한 서류□ 중 공기단축계약에 관한 계약특수조건이 마련되어야 함.

■ 도로건설공사에 대한 미국 뉴욕주 교통부와 연방도로관리국에서 제안한 공사계약 특수조건 중 공기단축형 계약과 관련된 규정을 바탕으로, 향후 공기단축계약제도의 국내 적용이 본격화될 경우 필요한 공기단축형 공사계약 특수조건의 표본(안)을 다음과 같이 제시함.

공기단축계약의 특수조건(안)

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