토론회 자료

골재 자원의 수급 안정을 위한 정책 방안

- 규제의 합리화 및 환경친화적 개발 방안의 모색 -

◑ 일 시 : 2003. 4. 15(화) 14:00∼17:00

◑ 장 소 : 건설회관 2층 중회의실

◑ 주 최 : 한국건설산업연구원

[ 토론회 PROGRAM ]

1. 일  시 : 2003년  4월 15일(화)  14 : 00 ∼ 17 : 00

2. 장  소 : 건설회관 2층 중회의실

3. 발  제 : 최 민 수(한국건설산업연구원 연구위원)

4. 사회 및 토론자

- 사  회 : 임 남 웅 (중앙대학교 건설대학원 환경공학과 교수)

- 토론자 (8인, 무순, 각 10분 내외)

□ 정 삼 정 (건설교통부 건설기재과장)

□ 임 채 환 (환경부 환경평가과장)

□ 김 대 수 (해양수산부 해양환경과 사무관)

□ 이 창 재 (산림청 산지관리과장)

□ 김 동 호 (삼표산업(주) 부사장)

□ 권 경 섭 ((주)삼한강 회장)

□ 김 주 용 (한국지질자원연구원 책임연구원, 이학박사)

□ 김 무 한 (충남대학교 건축공학과 교수)

5. 행사 프로그램

13 : 30 ∼ 14 : 00  등    록

14 : 00 ∼ 14 : 10  개 회 사

14 : 10 ∼ 14 : 50  주제 발표

14 : 50 ∼ 15 : 00  Coffee break

15 : 00 ∼ 16 : 30  종합 토론(8인)

16 : 30 ∼ 17 : 00  방청석 질의 응답 및 폐회

<제목 차례>

Ⅰ. 논의 배경	1

Ⅱ. 골재 자원의 수급 실태 및 전망	2

1. 골재 자원의 수급 추이	2

2. 골재 품종별 소비 구조	3

3. 골재 수급 전망(설문 조사 결과)	5

(1) 지역별 수급 전망	5

(2) 골재 품종별 소비 구조 전망	6

Ⅲ. 골재 자원의 수급 안정을 위한 기본 방향	7

1. 골재 자원의 수급 불안정의 원인	7

2. 골재자원의 수급 안정을 위한 기본 방향의 설정	9

(1) 설문 조사 결과(한국건설산업연구원, 2003)	9

(2) 기본 방향의 설정	10

Ⅳ. 현안 과제와 정책 방향	13

1. 바다모래의 채취 규제 완화	13

(1) 바다모래의 채취 실태	13

(2) 바다모래 관련 환경 규제 현황 및 문제점	14

(3) 바다모래 채취가 해양 환경에 미치는 영향	15

(4) 정책 방향	16

2. 채석 관련 규제의 합리화	18

(1) 규제 현황	18

(2) 채석 관련 규제의 합리화 방안	19

3. 사전환경성 검토 제도의 개선	22

(1) 현황 및 문제점	22

(2) 개선 방안	23

4. 골재 수급 행정 체계의 개선	24

(1) 골재 수급 계획의 합리화	24

(2) 골재 수급 체계의 개선	26

Ⅴ. 골재 자원의 환경친화적 개발 방안	28

1. 집중 개발 및 단지화	28

(1) 단지화의 필요성	28

(2) 토지 수용권의 부여 검토	29

(3) 채석 단지의 활성화 방안	30

2. 산림골재의 환경친화적 개발 방안	31

(1) 현행 채석 방식의 문제점	31

(2) 산정형(山頂型) 벤치커트법의 장려	33

3. 채석단지의 사후 이용 계획의 수립	34

< 참고 문헌 >	34

Ⅰ. 논의 배경

― 2002년 하반기 이후 건설공사의 필수 자재인 골재의 부족 현상이 지속되고 있으며, 향후 심각한 수급난이 우려되고 있음.

□ 골재의 공급 부족이 심화되고 있는 이유는 부존 자원의 점진적인 고갈과 더불어 환경에 대한 규제가 급속히 강화되고 있기 때문임.

□ 최근 환경부와 해양수산부에서 환경 영향 평가와 해역 이용 협의를 강화한 상태에서 환경 단체의 압력과 주민들의 민원으로 인하여 전남 지역의 신안, 해남, 진도군에서는 2002년 8월 이후 바다모래의 채취 허가가 전면 중단되었으며, 이에따라 모래 가격이 2배 이상 폭등하고, 각종 건설공사에 차질이 증가하고 있음.

― 골재의 수요는 향후에도 건설활동의 증가에 힘입어 지속적으로 증가될 것으로 전망되고 있기 때문에 골재 자원의 확보가 긴요함.

□ 우리나라의 골재 수요는 2002년 현재 2억□를 넘고 있으며, 현재의 건설 활동 추세를 감안할 때, 앞으로도 연평균 5% 이상 수요가 증가할 것으로 전망되고 있음.

― 양질의 골재 자원에 대한 면밀한 수급 대책이 마련되지 못하여 골재의 공급이 부족하게 되면, 불법 채취가 증가하게 되고, 마사토나 알카리반응성 골재, 미세척 해사 등 저품질의 골재가 대량으로 유통될 가능성이 높아지기 되며, 이는 결국 건설구조물의 품질 저하로 이어질 우려가 있음.

― 나아가 골재채취업을 환경친화적으로 유도하고, 건전하고 안정적인 사업을 영위할 수 있도록 제도적인 뒷받침을 강구할 필요성이 있음.

□ 골재의 소비량은 시멘트의 6배에 달하고 있으나, 시멘트 산업은 그 동안 광업권 등을 통하여 대규모의 채굴지를 확보하고 안정적인 사업을 영위하는 것이 가능했던 반면, 골재 산업은 그 동안 정책적 지원을 받지 못한 문제점이 있음.

― 따라서 중·장기적으로 주택이나 SOC 등 건설사업을 차질없이 수행하기 위하여는 골재의 안정적인 수급이 무엇보다도 중요하다고 볼 수 있음.

□ 본 토론회에서는 각종 환경 규제로 인하여 수급 불안정이 심화되고 있는 골재 자원의 안정적 공급 방안에 대하여 살펴보고, 환경 피해를 최소화할 수 있도록 골재 자원의 환경친화적 개발 방안에 대하여 논의하고자 함.

Ⅱ. 골재 자원의 수급 실태 및 전망

1. 골재 자원의 수급 추이

― <표-1>의 연도별 골재 수요 추정 결과를 보면, 골재의 수요는 1992년에는 1억 8,700만□에서 1997년에는 2억 5,900만□에 달한 바 있으며, 2002년에는 2억 1,700만□의 수요를 기록한 것으로 추정됨.

□ 2002년의 골재 수요량을 15톤 덤프트럭으로 환산하면, 약 2,400만대에 해당하는 규모임.

□ 골재 종별로는 2002년의 경우 굵은골재가 1억 1,900만□, 잔골재가 9,800만□ 정도의 수요가 발생한 것으로 추정되고 있음.

<표-1> 국내 골재 수요 및 채취 공급량의 추이

(단위 : 백만□)

		1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
수 요(A)		187	187	211	234	249	259	179	179	194	200	217
허가채취량	(B)	102	106	111	105	139	134	108	120	112	115	119
	B/A(%)	54.6	56.8	52.6	44.7	55.8	51.7	60.6	67.1	57.9	57.4	54.9
비허가 공급량		85	81	100	129	110	125	70	59	82	85	98

주 : 골재 수요는 시멘트 소비량 대비 1(톤) : 4(□)의 비교 원단위를 적용하여 추정

― 골재의 수요는 향후에도 꾸준히 증가하여 연간 2억□(약 3억 3천만톤) 이상의  수요가 지속적으로 발생할 것으로 예상되고 있음.

□ 예를 들어 주택보급율은 오는 2007년 이후 100%에 도달할 것으로 전망되고 있으나, 핵가족화가 진행되면서 세대수가 지속적으로 증가하고 있고, 재개발·재건축 사업도 지속될 전망이기 때문에 연간 40만호 이상의 주택이 건설될 전망임.

― 건설교통부의 연도별 골재 채취 실적 자료에 의하면, 2002년의 경우 골재의 허가 채취량은 1억 1,900만□에 달하여 골재 수요량인 2억 1,700만□의 54.9%를 채취 허가량으로 공급한 것으로 나타나고 있음.

□ 나머지 9,800만□ 정도의 골재 수요는 건설 현장 등에서 발생하는 토사석을 활용하여 발파 쇄석 등으로 공급된 것으로 추정됨.

2. 골재 품종별 소비 구조

― 건설교통부에서 집계한 골재 채취 실적을 보면, 총 골재 채취량 가운데 산림골재의 점유비는 1992년 36.4%에서 2002년에는 48.9%로 높아졌으며, 바다골재의 점유비는 15.3%에서 27.7%로 높아진 반면, 하천골재의 점유비는 46.7%에서 17.3%로 크게 낮아졌음.

<그림-1> 골재 품종별 채취 실적의 점유비 추이

자료 : 건설교통부

― 한국건설산업연구원에서 설문조사(2003)한 결과를 보면, 잔골재는 2002년을 기준할 때, 강모래 32.2%, 쇄사 18.3%, 바다모래 30.6%, 육모래 18.8%로 나타났음.

□ 이는 1992년의 조사 결과와 비교할 때, 강모래의 비중이 38.5%포인트 감소한 반면, 바다모래와 육모래의 비중은 각각 12.6%포인트, 8%포인트가 상승하였고, 1992년에는 거의 사용되지 않았던 쇄사가 2002년에는 사용량이 급증하였음.

― 잔골재의 소비 구조를 지역별로 보면, 바다모래는 대부분의 지역에서 사용하고 있는 것으로 나타났으며, 특히 서울·경기 지역과 대전·충남, 광주·전남 지역은 바다모래의 사용 비중이 50% 내외로 나타나고 있음.

□ 서울·경기 지역은 1992년도에는 한강 미사리 지역 등에서 공급되는 강모래의 비중이 62.8%에 달하였으나, 2002년에는 10.2%로 급감하였으며, 그 대신 바다모래의 비중은 62.2%로 상향되었음.

□ 주요 바다모래 채취지는 인천 옹진군, 충남 당진군, 전남 신안군 및 진도군 등인데, 최근에는 해양 생태계 보호를 명목으로 환경 영향 평가와 해역 이용 협의가 강화되었으며, 인근 주민의 민원도 급증하고 있어 안정적인 수급이 곤란해지고 있음.

― 강모래의 사용 비중이 아직까지 높은 곳은 강원, 대전·충남, 대구·경북, 부산·경남 지역으로 나타났음.

□ 강원 지역은 연곡천 등 지역 소하천에서, 그리고 충남과 경북 지역은 금강과 낙동강에서 아직까지 하천골재 채취가 이루어지고 있으며, 최근 전남 신안군 지역의 바다모래 채취 불허로 인하여 낙동강 지역의 하천 모래 채취가 크게 증가하고 있음.

□ 광주·전남 지역과 제주 지역은 하천모래의 공급이 전혀 이루어지지 않고 있으며, 바다모래와 육모래로 대체하고 있음.

□ 전북, 충북, 강원 지역은 하천모래가 고갈된 가운데 바다모래의 공급도 여의치 않아 육모래의 사용 비율이 급격하게 증가하고 있음.

― 굵은골재의 전국적인 소비 행태를 보면, 쇄석이 97%로서 거의 대부분을 차지하고 있으며, 강자갈의 점유비는 1.3%에 불과한 것으로 나타났음.

) 여기서 쇄석(crushed stone)이란 산림골재와 더불어 공사 현장에서 공급되는 원석을 활용한 발파 쇄석을 포함한다.

□ 이는 1992년의 경우, 강자갈의 점유비가 18.5%에 달하였다는 점과 비교할 때 최근 10년간 강자갈이 급격히 고갈되었다는 점을 알 수 있으며, 특히, 서울·경기, 전북, 부산·경남, 제주 지역에서는 강자갈이 전혀 공급되지 않고 있음.

□ 육자갈은 전북과 광주·전남 지역을 중심으로 일부 사용되고 있음.

<표-2> 지역별 골재 품종별 소비 비율

(단위 : %)

권역별	잔골재								굵은골재
	2002년				1992년				2002년			1992년
	강모래	쇄사	바다모래	육모래	강모래	쇄사	바다 모래	육모래	강자갈	쇄석	육자갈	강자갈	쇄석	육자갈
전국	32.2	18.3	30.6	18.8	70.7	0.5	18.0	10.8	1.3	97.0	1.6	18.5	79.9	1.6
서울·경기	10.2	24.7	62.2	2.9	62.8	1.1	24.6	11.6	-	99.3	0.7	27.7	71.2	1.1
강원	51.7	17.1	1.3	29.8	96.4	-	0.5	3.1	4.6	91.2	4.3	41.1	58.6	0.3
충북	17.7	11.5	11.9	59.0	95.4	-	-	4.6	1.1	98.5	0.4	9.9	90.1	-
대전·충남	45.4	3.8	47.8	3.0	87.4	-	2.7	9.9	6.9	93.1	-	4.8	95.2	-
전북	6.1	8.5	12.6	72.8	66.6	-	-	33.4	-	100.0	-	26.5	59.0	14.5
광주·전남	-	7.5	48.3	44.2	49.6	-	17.4	33.0	1.5	98.5	-	6.4	87.8	5.7
대구·경북	67.0	12.4	6.8	13.9	98.3	-	-	1.7	2.4	92.2	5.4	16.5	81.5	2.0
부산·경남	52.8	30.7	11.1	5.5	64.2	-	27.8	8.0	-	100.0	-	4.1	95.9	-
제주	-	-	100.0	-	-	-	100.0	-	-	100.0	-	-	100.0	-

자료 : 최민수, 한국건설산업연구원(2003)

3. 골재 수급 전망(설문 조사 결과)

(1) 지역별 수급 전망

― 골재 자원의 현재 수급 실태에 관하여 대부분의 지역에서 골재의 수급에 어려움이 있는 것으로 응답하였으며, 특히, 잔골재의 수급에 애로가 있다는 응답이 많았음.

□ 잔골재는 모든 지역에서 공급이 부족한 것으로 나타났는데, 특히 광주·전남, 전북, 부산·경남, 제주, 서울·경기 지역에서 잔골재가 부족하다는 경향이 우세하였음.

□ 이는 바다모래의 채취 규제 강화가 직접적인 영향을 미치고 있는 것으로 판단됨.

― 향후 5∼10년 후 잔골재의 수급 전망에 대하여는 전 지역에서 부족 현상이 심화될 것으로 우려하고 있었으며, 특히, 충북과 대전·충남 지역은 현재 잔골재 수급 사정이 비교적 양호하나, 앞으로는 매우 부족할 것으로 우려하는 경향이 높았음.

<그림-2> 지역별 골재 수급 실태 및 전망에 대한 의견

― 굵은골재는 전반적으로 수급에 큰 문제가 발생하지 않고 있으나, 대구·경북 지역과 부산·경남 지역에서는 국부적으로 부족 현상이 대두되고 있으며, 서울·경인 지역도 수급에 다소 애로가 존재하는 것으로 나타났음.

□ 향후 5∼10년 후의 굵은골재 수급 전망을 보면, 서울·경인, 충북, 대구·경북, 부산·경남 지역에서 수급 불안정이 심화될 것으로 전망하는 경향이 높았음.

― 결과적으로 현재는 광주·전남과 부산·경남 지역의 골재 수급을 개선하는 것이 현안 과제이며, 중·장기적으로는 수도권 및 충청권도 골재 수급 대책이 요구됨.

(2) 골재 품종별 소비 구조 전망

― 골재 품종별 소비 구조를 전망한 결과를 보면, 우선 잔골재의 경우, 쇄사의 비중이 증가할 것으로 전망하는 경향이 우세하였음.(특히 충북과 대전·충남, 전북 지역)

□ 바다모래는 환경 규제가 강화되면서 공급이 감소할 것으로 전망하는 경향이 높았음.

― 굵은 골재는 쇄석의 사용량이 더욱 늘어날 것으로 전망되며, 고로슬래그(granulated blast furnace slag) 골재도 중·장기적으로 사용량이 증대할 것으로 전망됨.

) 高爐에서 선철을 만들 때에 부산물로 나오는 것으로서 철광석과 코크스에 포함된 실리카, 알루미나 및 황화물 등과 융제로 사용되는 석회석의 석회가 반응하여 용융물로 되어 선철과 분리되어 냉각, 고화된 것이다.

□ 육지자갈은 강원과 제주 지역에서 수요가 증가할 것으로 전망되고 있음.

<그림-3> 잔골재의 품종별 공급 비율 전망

<그림-4> 굵은골재의 품종별 공급 비율 전망

Ⅲ. 골재 자원의 수급 안정을 위한 기본 방향

1. 골재 자원의 수급 불안정의 원인

1) 부존 자원의 한계

― 골재 자원중 품질이 우수하고 수송 여건도 유리한 하천골재는 1970년대부터 골재 수요의 증가와 더불어 무분별하게 채취되었고, 또한, 다목적댐의 건설과 치산치수사업 등으로 인하여 강(江)상류로부터 토사 유입이 차단됨으로써 1990년대 이후로는 개발 가능량이 급속히 감소되어 왔음.

□ 1990년대 이후로는 제조 골재의 사용량이 급격히 증가하기 시작하였는데, 특히, 석산개발에 의한 산림골재의 사용량이 괄목할 만하게 증가

□ 바다모래는 1990년대에 들어 수도권 및 해안 지방를 중심으로 사용량이 크게 증가

― 한국지질자원연구원의 자료에 의하면, 우리나라의 골재 부존량은 개발 가능량을 기준으로 할 때 55억□ 수준에 달하고 있는데, 이는 현재의 골재 수요량이 유지된다고 가정할 때, 30년 정도 공급이 가능한 물량임.(<표-3> 참조)

□ 따라서 특별한 수급 대책이 수립되지 않는 한, 향후 20년 이후로는 골재 자원의 고갈 현상이 심화될 것으로 전망됨.

<표-3> 우리나라의 골재 부존량 및 이용가능량 조사 결과

(단위 : 천□)

		부존량	개발 가능량	비중(%)
전 국	총 계	10,217,497	5,537,976	100.0
	하천골재	2,014,660	1,006,260	18.2
	바다골재	3,245,440	1,173,346	21.2
	산림골재	4,957,397	3,358,370	60.6
수도권	총 계	2,722,973	1,258,506	100.0
	하천골재	186,145	84,875	6.7
	바다골재	1,984,471	806,097	64.1
	산림골재	552,357	367,534	29.2

자료 : 한국지질자원연구원(1993∼1997)

2) 공급의 비탄력성 및 대체재의 곤란

― 골재 산업은 원거리 수송시 물류 비용이 크게 증가하여 채산성이 떨어지므로 지역성이 강한 특성을 보유하고 있으며, 따라서 일시적으로 골재의 공급량이 부족할 경우에도 해외에서 수입하거나 원거리의 타 지역에서 반입하는 것이 곤란

□ 최근 들어 도시 인근 골재원의 개발이 완료됨에 따라 골재 채취원이 점차 원거리화되고 있으며, 타 시□도에서의 반입이 증가하고 있는데, 원가 상승의 원인으로 작용

― 자연 채취물인 골재는 채취원이 확보되지 않으면 시설 확충만으로는 공급량을 늘릴 수 없으며, 또한, 골재 채취원이 확보되었다고 하더라도 유통 시설이나 환경 문제 등을 고려해야 하기 때문에 기술적·제도적 보완이 병행되어야만 공급량을 증가시키는 것이 가능함.

□ 바다모래의 사용량이 급증하고 있음에도 불구하고 항만의 처리 능력이 이를 뒷받침하지 못하고 있음.

― 골재는 아직 뚜렷한 대체재를 찾기 어려우며, 공동주택 등의 구조 양식으로서 철근콘크리트조가 지속되는 한 투입 원단위가 감소하기 곤란

3) 환경 규제의 강화

― 1992년 브라질 리우에서 열린 유엔환경개발회의(UNCED)에서 □환경적으로 건전한 지속가능한 개발(ESSD : Environmentally sound and sustainable development) 이념이 제창된 이후 각 국에서는 개발 행위에 대한 환경 규제가 크게 강화되는 추세

□ 골재 채취에 있어서도 최근 사전환경성검토 제도, 바다골재의 채취 총량제, 계단식 채석 의무화 등과 같이 환경적 요인에 의한 채취 규제가 강화되면서 골재업체의 채산성이 악화되고 골재 자원의 안정적 수급을 저해하는 요인으로 작용

4) 골재 채취업의 영세성

― 골재 채취 사업은 사업장이 골재 채취원을 따라 이동하는 특성이 있으며, 건설경기의 변동에 큰 영향을 받기 때문에 대부분의 골재 업체는 영세한 규모로 운영하는 사례가 많은데, 이는 골재 자원을 체계적으로 개발하는데 장애 요인이 될 뿐만 아니라 골재의 수급 불안정을 유발하는 요인으로 작용하고 있음.

2. 골재자원의 수급 안정을 위한 기본 방향의 설정

(1) 설문 조사 결과(한국건설산업연구원, 2003)

― 골재 자원의 수급 불안정이 발생하는 원인에 대하여 조사한 결과, 골재 채취 규제가 과다하기 때문이라는 응답이 32.7%로서 가장 높게 나타났음. 나아가 골재 부존량 부족 29.3%, 환경 보호 의식 강화 19%로 나타났음.

□ 지역별로 보면, 전북과 대전·충남, 강원, 부산·경남 지역은 골재 부존량이 부족하기 때문이라는 응답이 상대적으로 높은 반면, 광주·전남과 충북, 제주 지역은 환경 보호 의식이 강화되었기 때문이라는 응답이 상대적으로 높게 나타났음.

― 골재 자원의 수급 안정을 위하여는 골재 채취 규제를 완화해야 한다는 응답이 36.7%로서 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로는 골재 자원의 집중 개발(24.8%)과 환경영향평가의 간소화(19.2%) 등이 거론되었음.

□ 특히, 서울·경인과 강원, 광주·전남, 제주 지역에서는 골재 채취 규제를 완화해야 한다는 응답이 많았음.

□ 대전·충남 지역에서는 배타적경제수역(EEZ)에서의 골재 채취를 허용하고, 항만 물류 기지 확충 등 바다모래의 공급 확대에 대한 의견이 많았음.

□ 전북과 대구·경북, 강원 등 골재 자원의 확보가 중·장기적으로 어려운 지역에서는 재생골재의 사용을 확대해야 한다는 응답이 상대적으로 높게 나타났음.

<그림-5> 골재 수급 불안정의 원인

<그림-6> 골재의 수급 안정을 위한 정책 방안

(2) 기본 방향의 설정

1) 바다모래의 안정적 공급

― 바다모래는 우리나라 모래 사용량의 30% 이상을 차지하고 있으며(수도권은 60% 이상), 바다모래를 대체할 수 있는 하천모래나 육모래, 쇄사, 재생모래 등이 공급 능력 측면에서 모두 일정한 한계를 갖고 있어 각종 건설공사를 원활히 추진하기 위하여는 상당 기간 바다모래의 안정적 공급이 필수적임.

□ 하천모래와 육모래는 부존량 및 이용 가능량이 부족하여 현실적으로 공급 확대가 거의 불가능한 상태

□ 석산에서 생산되는 쇄사는 현재도 모래 소비량의 15% 이상을 담당하고 있어 공급 여력에 한계가 있으며, 입도(grading)가 다소 불량하고, 쇄사 생산시 발생되는 슬러지(sludge) 처리 문제로 인하여 공급량을 급속히 확대하기는 곤란

□ 재생모래는 흡수율 등 품질 문제로 인하여 구조용이나 콘크리트용 모래로 사용하는 것이 곤란하고, 국내의 생산 가능량을 고려할 때 총 모래 수요량의 2% 이내로서 모래의 공급 부족을 해소하기에는 역부족

― 지역별 건설 수요와 골재 부존량 등을 고려할 때, 서해안과 남해안 지역에서는 바다모래의 개발이 불가피하며, 인천·평택·군산·목포·광양·부산 지역 등에 바다모래의 세척 및 유통 기지를 조성하여 안정적인 수급과 품질 관리를 도모하는 것이 필요

□ 앞으로 수도권 지역과 부산지역 등에서 바다모래의 사용이 더욱 증가할 것에 대비하여 항만의 하역 능력을 제고하는 한편, 바다모래의 품질을 관리하기 위하여 세척용수의 공급 증대 방안을 강구하여야 함.

2) 쇄사와 육모래의 공급 확대 필요

― 바다모래의 대체 자원으로는 석산골재의 개발 과정에서 부수적으로 생산되는 쇄사나 육모래, 산모래, 재생모래 등을 들 수 있는데, 바다모래 등 천연골재의 공급 부족에 대처하기 위하여는 쇄사의 공급을 더욱 확대할 필요성이 있음.

□ 쇄사는 현재에도 모래 사용량의 15% 이상을 점유하고 있어 상당히 보편화된 상태임. 그러나, 외국의 예를 볼 때, 쇄사의 사용량을 현재보다 2배 이상 확대하는 것이 가능할 것으로 판단됨.

) 유럽쇄사생산협회의 자료에 의하면, 모래 사용량 가운데 쇄사의 점유비가 30%를 넘는 국가가 5개국에 달하고 있다. 특히, 영국은 쇄사의 비중이 55%에 달하고 있다. 따라서 우리나라에서도 쇄사의 점유비를 현재보다 2배 이상 높이는 것이 가능할 것으로 판단된다.

― 바다모래와 하천모래의 공급 부족에 대처하여 하천의 고수부지나 제방 및 제내지(堤內地) 내에 부존되어 있는 육모래의 개발이 확대되어야 함.

) 육골재란 과거에는 하천부지였으나 현재는 논·밭 또는 제내지(堤內地) 등에 퇴적되어 있는 골재를 말하는데, 농지(전)내 골재는 육상골재채취업 등록 후, 골재 채취 법령에 따라 채취 허가를 받아 채취하게 된다.

□ 특히, 육골재의 매장량이 풍부한 지역을 골재 채취 단지로 지정하고, 채취 규제를 크게 완화하여 육골재 자원의 집중 개발을 유도하는 것이 필요함.

□ 일본의 예를 보면, 총 모래 사용량 가운데, 바다모래는 25% 수준에 불과한 반면, 육모래가 40%, 산모래가 30% 가량을 점유하는 것으로 추정됨.(<표-4> 참조)

<표-4> 일본의 골재 품종별 공급량 추이

	연도	계	천연골재					쇄석	기타
				河川	山	陸	海
공급량 (백만톤)	1985	727	311	57	87	96	71	398	18
	1990	949	410	49	121	151	89	526	13
	1995	849	348	38	96	131	83	484	17
	2000	734	278	25	80	107	66	431	25
점유비 (%)	1985	100.0	42.8	7.8	12.0	13.2	9.8	54.7	2.5
	1990	100.0	43.2	5.2	12.8	15.9	9.4	55.4	1.4
	1995	100.0	41.0	4.5	11.3	15.4	9.8	57.0	2.0
	2000	100.0	37.9	3.4	10.9	14.6	9.0	58.7	3.4

자료 : 通商産業省 住宅産業局 窯業室

3) 새로운 골재원의 개발 및 이용

― 해안에서 멀리 떨어진 내륙 지방에서는 팔당호·임진강 등과 같이 골재 채취가 제한되어 있는 지역의 골재 자원을 적극적으로 이용하는 방안을 강구해야 함.

□ 다만, 채취 과정에서 환경 오염이 발생하지 않도록 환경오염 방지 대책을 강화하고, 환경 오염을 극소화할 수 있는 채취 기술 및 장비의 개발이 필요

― 천연 골재 자원의 부족에 대처하고, 골재 채취에 따른 환경 부하를 저감하기 위하여는 폐콘크리트를 재활용한 재생골재(recycled aggregate)를 도로 기층용이나 어초 등 시멘트2차제품용 골재로서 적극적으로 활용하는 것이 필요함.(특히 굵은골재)

4) 집중 개발 방식의 도입

― 하천골재 자원이 급격히 고갈되고 있는 지역을 대상으로 하여 육상골재의 매장량이 풍부한 지역을 골재 채취 단지로 지정하고, 골재 채취 관련 규제를 크게 완화하여 골재 자원의 집중 개발을 유도하는 것이 필요

□ 굵은골재의 공급을 원활히 하기 위하여는 지역별로 산림골재 자원의 이용 가능성에 대하여 면밀히 조사한 후, 이용 가능성이 우수한 산림골재 부존지역을 채석단지로 지정하여 집중 개발하는 것이 필요함.

5) 골재의 수입 검토

― 골재 자원의 공급 부족에 대비하기 위하여는 중·장기적으로 중국 등지에서 모래를 수입하는 방안을 검토해야 함.

□ 단, 국산 바다모래의 공급 가격이 6,000원/□ 수준인데 비하여 중국산 모래는 물류 비용으로 인하여 2∼3배 이상 고가이기 때문에 비용 측면에서 한계가 있고, 수출·입 규제 등이 시행될 경우, 적기 공급이나 안정적 공급 측면에서 문제가 있음.

□ 따라서 대량 수입을 통하여 규모의 경제 효과를 추구해야 하며, 인천항 등 항만 시설의 협소가 제약 요인으로 작용하고 있으므로 경기도 평택이나 경남 김해, 제주도에 모래 전용 부두를 신설하는 것을 검토

6) 골재 수급 계획의 내실화

― 골재 자원을 장기적으로 안정적으로 공급하기 위해서는 정부 차원에서 골재 자원의 부존량 및 개발 가능량에 대하여 보다 면밀하고 체계적인 조사가 필요하며, 이러한 조사 결과를 바탕으로 중·장기적인 골재 자원의 개발 방향을 수립하는 것이 필요

Ⅳ. 현안 과제와 정책 방향

1. 바다모래의 채취 규제 완화

(1) 바다모래의 채취 실태

― 바다골재는 파도나 바람, 조석(潮汐) 등의 동적인 작용을 심하게 받으므로 형상은 하천골재에 비하여 둥근 편이며, 철근콘크리트 구조물에 유해한 염분이 함유되어 있다는 문제점이 존재하나, 콘크리트용 골재로서의 품질은 상당히 우수한 것으로 평가되고 있음.

― 바다골재의 채취허가는 법정처리기간이 143일로 되어 있으며, 산업자원부장관으로부터 광업권 허가를 받은 후, 바다모래 채취업자가 관할 시·군에 예정지를 신청하고, 관할 시·도지사의 승인과 시·군의 허가를 받아 골재를 채취한 후 채취료를 납부하게 됨.

□ 바다모래는 □광업법□에 의거하여 광물(규사) 채취 형태로 개발되거나 □골재채취법□에 의거하여 골재 채취 허가를 받아 채취할 수 있음.

□ 현행 □광업법□에서는 모래 채취시의 규사 함량을 90% 이상으로 규정하고 있는데, 실제 생산된 모래는 거의 전량이 콘크리트용 잔골재로 사용되고 있음.

― 바다골재의 채취 허가는 관할 시·군청에서 대개 1년 단위로 하고 있는데, 상황에 따라 추가 채취 허가가 가능하며, 비록 바다모래의 부존량이 상당하더라도 양식장에 피해가 있는 경우나 해도상의 항로내에 있는 경우, 주민들의 반대가 있는 경우, 생태계의 파괴가 우려되는 경우에는 채취가 제한되므로 바다모래 자원은 부존량이 전량 개발될 수 있는 것은 아님.

□ 육상 골재는 여러 요인으로 인하여 채취가 지연되더라도 단기간에 대량의 골재를 채취하는 것이 가능하나, 바다모래는 준설선에 의존하고 있어 수요가 일시적으로 크게 증가하더라도 그에 비례하여 채취량을 일시에 확대할 수 없으며, 또한 항만처리능력의 한계로 인하여 공급에 탄력성이 부족한 것이 특징임.

― 2002년 현재 바다모래 수요량은 전국적으로 4,000만□ 수준이며, 이 가운데 수도권이 2,000만□로서 절반을 차지하고 있음.

□ 수도권의 경우, 모래 소비량 가운데 바다모래의 비중이 70%에 달하고 있음.

(2) 바다모래 관련 환경 규제 현황 및 문제점

1) 환경영향평가의 강화

― 최근 바다모래 채취에 대한 환경영향평가 대상 기준이 크게 강화되면서 수급 불균형이 크게 우려되고 있음.

□ 그 동안 해안에서 채취되는 바다모래는 채취 허가 건별로 100만□ 이상일 경우 환경영향평가를 받아야 했으나, 2001년 1월에 개정된 □환경·교통·재해등에관한영향평가법□ 시행령에서는 □광업법□에 의한 광구의 단위구역당 바다모래 채취량이 50만□ 이상일 경우에는 환경영향평가를 받도록 규제가 강화

) 해안선으로부터 육지 쪽으로 1km 이내의 지역과 바다쪽으로 10km 이내의 지역을 말한다.(환경·교통·재해등에 관한 영향평가법 시행령 별표1)

□ 이에 따라 과거에는 광구를 수 개로 나누어 각각 100만□ 이하로 채취 허가를 받아 환경영향평가없이 바다모래를 채취하는 것이 가능하였으나, 새로운 법령 하에서는 예년의 건당 허가 규모를 감안하면, 해안선에서 바다쪽으로 10km이내에서 채취하는 바다골재는 거의 모든 허가 건이 환경영향평가 대상에 포함

― 바다모래 채취에 대한 환경영향평가는 대개 6개월에서 1년이라는 장기간이 소요되며, 특히 환경영향평가 과정에서 인근 지역의 주민 동의를 2차례 받아야 하기 때문에 바다모래의 채취가 사실상 불가능하다고 보아야 함.

2) 해역 이용 협의 강화 및 채취 총량제의 검토

― 최근 해양수산부에서는 바다모래의 무분별한 채취를 방지하기 위하여 연안 해역의 골재 자원량에 대하여 조사하는 한편, 바다모래의 채취가 해양 환경 및 생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 평가하여 바다모래의 채취 총량제를 구상하고 있음.

□ 해양수산부에서는 바다모래 채취 허가를 남발할 경우 연안의 침식 현상과 해양생물의 서식지 파괴 등 해양 환경에 악영향을 초래할 것으로 우려하고 있음.

― 건설교통부에서는 매년 지역별·골재품종별로 골재수급계획을 수립하여 채취량을 간접적으로 제한하고 있으며, 시·도에서도 채취예정지 지정고시에 의해 지역별 채취량을 제한하고 있기 때문에 사실상 총량제가 도입되어 있다고 볼 수 있음.

□ 바다모래의 채취에 있어서 연도별 골재수급계획 수립시는 물론, 채취허가시 해역 이용 협의 및 공유수면 점·사용 협의 등 수 차례에 걸쳐 해양수산부와 행정 협의를 행하고 있기 때문에 바다모래의 채취 총량 제도는 중복 규제의 성격이 존재함.

(3) 바다모래 채취가 해양 환경에 미치는 영향

) 최중기, 박영수 외, 공유수면 해사 부존량 추정 및 해사 채취 영향 평가 최종보고서, 한국골재협회, 2002. 10, 남양광업, 바다모래 채취 환경영향평가보고서, 1992 참조

1) 방출 혼탁수가 해수질에 미치는 영향

― 펌핑(pumping)에 의한 퇴적물 채취 후, 해양 환경 변화에 영향을 줄 수 있는 요인을 살펴보면, 작업선으로부터 방출되는 잉여 혼탁수와 저층 해수, 그리고 미세 부유 물질에 의한 영향을 들 수 있음.

□ 바다모래 채취 작업시 방출되는 혼탁수는 일반적으로 표층 해수보다 높은 중금속 및 유기물·영양염류 등이 축적되어 있으며, 이러한 방출 혼탁수가 해수 표층으로 유입되어 확산될 경우, 수질오염을 유발할 가능성이 있음.

) 바다모래 채취 작업선으로부터 방출되는 혼탁수를 채취하여 측정하면 부유물질, 화학적 산소요구량, 아연 등이 표수 해층의 농도보다 높은 것으로 나타남. 1998년의 검사 결과를 보면 표층 해수의 농도보다 화학적 산소 요구량은 약 4배(3.96mg/l), 부유 물질은 약 75배(4570mg/l) 그리고 Zn은 약 12배(64.3g/l) 등으로 높게 나타남. 그러나 그 외의 수질 항목은 뚜렷한 농도 차이를 보이지 않음.

□ 그런데, 일반적으로 표층으로 방출된 혼탁수의 농도는 선박 주변의 난류 확산에 의하여 유입 직후 10배 이상으로 희석됨.

) 1998년의 조사 결과를 보면, 실제 작업선으로부터 조류 방향으로 100m 이격된 거리에서는 부유물질 농도가 98mg/□ 정도로 감소

― 바다모래 채취시 사질 퇴적물을 교란시키는 경우에는 공극수에 영얌염류가 낮은 농도로 분포하기 때문에 해수질 오염은 미미한 것으로 평가됨.

□ 그러나 공극수 영양염류의 농도가 높은 니질(泥質) 퇴적물을 교란시킬 경우에는 영양염류가 높은 농도로 분포하는 공극수가 해수로 방출될 가능성이 있음.

□ 바다모래 채취시 조류의 유속이 매우 빠른 경우에는 바다모래의 채취 과정에서 발생하는 부유사가 넓은 범위까지 단시간에 확산될 가능성이 있음.

― 바다모래 채취 작업시 방출되는 혼탁수가 확산될 수 있는 범위는 작업 지점으로부터 1,000∼5,000m에 이르는 것으로 평가됨.

□ 따라서 바다모래 채취 활동이 양식장 혹은 보호가 필요한 도서 또는 해양위락시설에 지나치게 접근하여(예를 들어 500∼1,000m 이내) 실시될 경우에는 부유 물질에 의한 영향이 우려되나, 그렇지 않은 경우에는 큰 문제가 없는 것으로 판단됨.

2) 저서 생태계(benthic ecosystem)의 서식지 교란에 미치는 영향

― 일반적으로 대부분의 수산 생물 및 어류는 해저면을 서식 근거지로 이용하거나 해저에 서식하는 저서 동물을 주요 먹이 공급원으로 이용하기 때문에 직·간접적으로 영향을 받음.

□ 따라서 바다모래 채취로 인하여 주변 해역의 수산 생물의 산란장·성육장 및 서식장이 파괴되거나, 토사의 부유로 인하여 인근 도서의 패류 및 해조류 양식장에 영향을 미칠 가능성이 있음.

□ 어류는 환경에 대한 내성의 범위가 비교적 넓고, 이동력이 있기 때문에 단기적으로 큰 영향이 없으나, 장기적으로 어류의 군집 구조에 영향을 미칠 가능성은 있음.

― 그런데, 바다모래의 채취가 저서생태계(benthic ecosystem)에 미치는 영향은 주 수로상의 저질(底質)에 크게 좌우되는데, 저질 퇴적물이 사질 및 역질일 경우. 저서 동물의 서식에 크게 불리하기 때문에 서식 밀도가 매우 빈약하고, 결과적으로 바다모래 채취로 인한 영향이 미약하다고 볼 수 있음.

□ 다만, 조류가 빠른 지역에서는 바다모래의 채취 과정에서 발생하는 부유사의 확산으로 인하여 패류 양식이나 어란·어족자원의 피해가 예상될 수 있음.

□ 식물플랑크톤 조사 결과를 보면, 바다모래 채취가 이루어진 지점에서 생물 다양성 지수에 큰 변화가 없으며, 바다모래 채취로 인한 군집의 불안정성이 나타나지 않음.

□ 바다모래 채취 과정에서 부유 물질의 증가로 인하여 1차 생산력이 감소하여 1차 생산자인 동물플랑크톤의 현존량이 감소할 수 있다고 하나 실증하기는 곤란

(4) 정책 방향

1) 바다모래 채취에 대한 환경영향평가의 탄력적 운용

― □환경·교통·재해등에관한영향평가법□을 탄력적으로 운용하여 바다골재의 수급에 지장이 없도록 배려하는 것이 필요

□ 바다모래 채취가 해양 환경에 미치는 영향을 고려할 때, 환경영향평가 대상 기준을 채취량이 아닌 채취 면적을 기준으로 규제하는 것이 바람직함.

□ 채취량을 기준으로 규정할 경우에는 환경영향평가를 받아야 하는 대상 규모를 현행 50만□에서 100만□로 상향 조정하는 방안을 검토

□ 단기 조치로서 현재 채취가 이루어지고 있는 지역과 인접한 광구에서 바다모래를 채취할 경우에는 환경영향평가 대상에서 제외하는 방안을 검토

2) 바다모래 채취에 대한 해역 이용 협의의 완화

― 바다모래 채취에 대한 해역 이용 협의는 중복 규제의 우려가 있으며, 건설교통부에서 연도별 골재수급계획을 수립함에 있어 해양수산부의 의견을 적극 반영하거나, 혹은 시·도지사가 행하는 채취 예정지 지정 제도를 보완하는 방안을 검토

3) 환경친화적 개발 모색

― 장기적으로 볼 때, 각 권역별로 바다모래의 채취 작업이 해양 생태계에 미치는 영향을 종합적으로 조사한 후, 바다모래를 채취할 수 있는 개발 해역을 배타적으로 지정하는 방안을 검토

― 단, 서해 및 남해 연안 지역의 경우에는 바다모래의 채취가 지속되면서 어장이나 해양 환경에 영향을 미칠 수 있으나, 채취가 금지될 경우, 바다모래가 지속적으로 퇴적되면서 항로에 문제가 발생할 우려가 있기 때문에 주기적으로 준설 작업이 필요하다고 볼 수 있음.

□ 따라서 연안 지역의 광구에서는 바다모래 채취 구역을 수 개의 블록으로 나누고, 연차별로 돌려쓰는 안식년 제도를 도입하는 방안을 검토할 필요성이 있음.

4) 배타적경제수역(EEZ)에서의 바다모래 개발

― 어류 산란 등에 영향을 주지 않는 12해리 밖의 모래 퇴적층을 새로이 개발하는 것도 시급한 것으로 판단됨.

□ 바다모래의 공급 부족에 대응하여 배타적경제수역(EEZ)에서 바다모래를 채취할 수 있도록 하기 위하여는 조속히 자원 조사를 실시하는 것이 필요함.

) Exclusive Economic Zone, 자국 연안으로부터 200해리까지의 수역에 대해 천연자원의 탐사·개발 및 보존, 해양환경의 보전과 과학적 조사활동 등 모든 독점적 권리를 행사할 수 있는 유엔 □국제해양법□상의 수역을 말한다. 1982년 12월 채택되어 1994년 12월 발효된 유엔해양법협약은 ① 어업자원 및 해저 광물자원 ② 해수 풍수를 이용한 에너지 생산권 ③ 에너지 탐사권 ④ 해양과학 조사 및 관할권 ⑤ 해양환경 보호에 관한 관할권 등에 대해 연안국의 배타적 권리를 인정하고 있다. 따라서 타국 어선이 배타적 경제수역(EEZ) 안에서 조업을 하기 위해서는 연안국의 허가를 받아야 하며, 이를 위반했을 때는 나포(拿捕)되어 처벌을 받는다.

□ 원거리 지역에서 바다모래를 채취하기 위하여는 현재와 같이 1,000∼2,000톤급이 아니라 7,000∼8,000톤급의 선박이 필요하므로 골재업계에서는 시설·장비의 개량과 대형화에 노력하는 것이 요구됨.

5) 부담금 제도의 도입 검토

― 주민 민원을 고려하여 채취 허가를 불허하기 보다는 바다모래 채취에 기인하여 어민 등이 피해를 입었다면, 그 피해에 대하여 구체적인 실증 자료가 제시될 경우, 피해를 사후적으로 보상하는 방안을 검토

□ 바다모래 채취시 부담금 제도를 도입하여 재원 마련 방안을 검토

2. 채석 관련 규제의 합리화

(1) 규제 현황

― 산림골재는 □골재채취법□ 시행령 제2조의 규정에 의하여 □산림법□의 적용을 받는 산림에서 석산(石山)의 원석(原石)을 파쇄하여 제조한 골재를 말하는 것으로서 석산골재·쇄석골재·깬자갈 등으로도 부르기도 함.

□ 경작의 가능 또는 임목의 유무와는 관계없이 골재채취지역이 □산림법□에 의한 산림에 해당되는 경우는 산림골재, 기타 지역(하천골재, 바다골재는 제외)인 경우에는 육상골재로 분류됨.

□ 우리나라는 국토의 60% 이상이 산지(山地)인 만큼 산림골재의 부존량은 풍부하다고 볼 수 있으며, 원석의 암질로는 화강암·사암·점판암·안산암 등이 주종을 이루고 있음.

― 산림골재는 □골재채취법□에 근거하여 □산림골재 채취업□ 등록을 한 후, 산림법령에서 정한 규정에 따라 채취 허가를 받아야 함.

― 중·장기 골재 수급 환경을 살펴볼 때, 양질의 산림골재 자원의 안정적인 공급이 요구됨에도 불구하고, 산림골재의 확보를 위한 행정적인 지원이 미흡한 상태에 있음.

□ 전국적인 산림골재의 부존량 및 이용 가능량이나 암석의 품질·성상에 대한 체계적인 조사가 미흡

□ 산림골재의 생산에 있어서 자연경관 보호나 공원지역·군사시설보호지역과 같이 채취 제한 지역이 과다

□ 채석 방식에 있어서도 재해와 공해 방지, 또는 환경 복원을 위한 규제가 강화되면서 산림골재 자원의 경제적인 개발이 더욱 어려워지고 있는 상태

□ 또한, 산림골재·쇄사의 형상이 암질의 종류와 파쇄방법에 따라 달라지는 문제점이 있으며, 파쇄시 발생하는 미분(微粉)의 처리도 현안 과제로 대두되고 있음.

― 산림골재 자원의 확보라는 관점에서 볼 때, 지방자치단체와 지역 주민, 채석업자간에 긴밀한 협력 관계가 필요하나 이러한 노력이 부족한 상태

□ 채석업에는 영세업자가 많으며, 업체 단독으로 산림골재 자원을 확보하는 것이 곤란한 경우가 있음.

□ 산등성이를 토지 경계로 하는 등 토지의 보유 관행도 원석산(原石山)의 합리적인 개발을 제한하고 있는 상태가 지속

(2) 채석 관련 규제의 합리화 방안

1) 채석 허가 기간의 확대

― 채석 허가 기간은 □10년의 범위내□로 규정되어 있으나, 행정기관에서는 대형 석산의 경우에도 이를 분할하여 대개 3년이나 5년으로 허가한 후, 인접 지역에 대하여는 다시 신규 허가를 받도록 조치하는 것이 일반적인 관행임.

□ 이에 따라 동일한 석산에서 당해 부지에 대한 채석허가기간이 만료된 경우, 인접 부지에 대하여 채석허가를 받기 위하여는 주민의 동의와 채석 타당성 평가를 다시 받아야 하는 애로점이 존재

― 최초의 채석 허가 기간은 허가에 따른 리스크를 고려할 때, 현행과 같이 10년의 범위 내에서 허가관청이 판단하여 정하도록 하는 것이 바람직하나

□ 허가기간내 채취하지 못한 미채취량에 대하여 허가기간을 연장하는 경우, 현재는 허가 사항으로 관리하고 있으나, 이를 신고 사항으로 규제하는 것이 바람직

― 현행 법에서는 채석 허가 기간을 연장 기간을 포함하여 총 20년으로 규제하고 있기 때문에 일부 대형 석산의 경우 가채량을 모두 채굴하지 못한 상태에서 채석을 완료해야 하는 문제가 있으므로 채석 허가의 연장 기한에 대한 제한을 폐지하는 것이 바람직함.

□ 광업법에서도 광업권의 존속 기한에 대하여 실질적으로 제한을 두고 있지 않음.

2) 최소 허가 면적의 확대

― 부실·영세업체가 난립하여 사업 과정에서 부도 등으로 채석을 중단한 채 방치함으로써 심각한 경관 훼손과 재해 우려가 많다는 점을 고려할 때, 채석 허가의 최소 면적을 현재의 3만□에서 10만□로 상향 조정할 필요성이 있음.

□ 채석후 복구가 실질적으로 가능하도록 하기 위해서는 소규모 개발에서 벗어나 대규모 개발로 전환하는 것이 필요

□ 특히, 계단식 채굴을 장려할 경우에는 10만□ 이상을 허가하는 것이 필요함.

― 단, 단계적으로 석산을 개발하는 경우로서 허가 용지가 남아있거나, 경제적 측면에서 개발의 필요성이 크다고 인정되는 경우에는 최소허가면적 제한에서 예외를 인정하는 것이 필요

□ 당해 지역의 석산골재의 수급 여건이나 품질 실태 등을 고려하여 불가피한 경우에는 허가가 가능하도록 조치

3) 채석권 제도의 도입

― 우리나라의 경우, 광구에 대하여는 □광업권□ 제도가 존재하고 있으나, 석산에 대하여는 □채석권□ 제도가 없어 석산골재 자원을 장기적으로 안정적으로 채굴할 수 있는 여건이 미흡

□ 일본에서는 채석업에 대하여도 □채석권□을 설정할 수 있도록 규정하고 있으며, 채석을 개시할 경우에는 채석계획을 작성하여 인가를 받도록 규제하고 있음.

― 대형 석산의 채석 허가시, 전체를 대상으로 채석을 허가하지 않고, 이를 단계적으로 분할하여 소규모로 채취 허가가 이루어지고 있기 때문에 채석 비용이 증가되는 원인이 되고 있으며, 매입한 석산 가운데 비허가 부분이 비업무용으로 판정받아 과도한 세금이 부과됨으로써 채석업의 경영을 악화시키는 사례가 존재

― 따라서 일본의 채석법이나 우리나라의 광업법의 사례를 참조하여 □채석권□ 제도를 도입하는 방안을 검토할 필요성이 있음.

□ 골재 채취 권한을 채석권으로서 물권화함으로서 타인에게 권리를 양도하거나 담보 제공이 가능하도록 함.

□ 채석권 인가 후, 채석계획 인가 제도를 도입할 경우에는 현재와 같이 비허가 부분을 비업무용으로 판정받는 불합리성이 제거될 수 있음.

□ 채석권이 도입되면, 채석 허가에 있어 광업권·조광권과 협의해야 하는 불합리성을 없앨 수 있음.

― 채석권을 도입하는 것이 현실적으로 어렵다면, 당해 석산을 분할하여 소규모로 채석허가를 하지 않고, 구입한 석산 전체에 대하여 일괄 허가하여 채석업자가 채석을 위하여 매입한 석산이 비업무용으로 판정되지 않도록 규제를 완화할 필요성이 있음.

4) 채석 타당성 평가의 완화

― 채석허가를 받고자 하는 자는 채석 타당성에 관한 평가서를 제출토록 규제하고 있는데, 이는 허가권자가 채석허가 업무를 합리적으로 수행하기 위하여 필요한 규제로 판단됨.

□ 단, 모든 채석 행위를 대상으로 하기보다는 일정 규모 이상의 채석 행위에 대하여 규제하는 것이 바람직함.(예를 들어 채석 면적 3ha 이상 등)

□ 신규 허가가 아닌 채석 연장 허가시에도 채석 타당성 평가 대상에서 제외 필요

5) 채석 허가 제한 요건의 완화

― 현행 법을 보면, 산림청장은 인근 지역의 피해 발생 여부 등을 판단하여 채석 허가를 제한할 수 있도록 규정되어 있는데, 이에 따라 허가 기관에서는 채석 허가 전에 미리 인근 주민의 동의를 받도록 규제하는 것이 일반화되고 있음.

― 그런데, 채석 허가 조건으로서 인근 주민의 동의를 받도록 규제하는 것은 환경영향평가 단계에서 주민 의견의 수렴이나 공청회 등이 이루어지고 있다는 점에서 볼 때 중복 규제의 성격이 강함.

□ 환경영향평가 결과, 공해가 우려될 경우에는 방지 대책을 강구토록 규제하고 있으며, 환경 훼손이 심하다고 인정될 경우에는 사업 시행을 취소하는 것이 가능

□ 채석 허가시 인근 주민의 동의를 받도록 강제하는 것은 오히려 민원을 조장하게 되는 부정적인 효과가 존재하며, 부대 비용이 크게 증가하는 원인으로 작용

□ 분진·소음·진동 등과 같은 환경 민원에 대하여는 중앙환경분쟁조정위원회에 조정을 신청하여 피해를 보상받는 것이 가능한 상태임.

― 따라서 채석 허가시 주민의견 수렴 등에 대하여 중복적으로 규제하기 보다는 저공해형 채석 방식을 채택하도록 유도하거나 환경영향평가 결과에 근거하여 공해방지시설을 적법하게 설치하도록 규제하는 것이 바람직

6) 흔적지 복구 작업의 합리화

― 골재 채취에 따른 복구비의 보증 업무를 담당하기 위하여 골재공제조합을 신설하거나, 건설공제조합 혹은 전문건설공제조합에서 골재 채취에 대한 복구비 보증 업무를 행하는 방안을 검토할 필요성이 있음.

□ 나아가 채석장 관리나 복구 이행 실적이 우수한 업체에 대하여는 보증 요율을 낮추어 주는 방안을 검토해야 함.

□ 산림골재업의 경우, 방치된 흔적지의 복구를 원활히 하기 위해서는 □골재공제조합□의 설립을 검토할 필요성이 있음.

3. 사전환경성 검토 제도의 개선

(1) 현황 및 문제점

― 골재 채취를 위해서는 허가 규모에 따라 환경영향평가 또는 사전환경성검토를 거쳐야 함.

□ 사전환경성검토 제도는 각종 개발사업을 수립·시행함에 있어 타당성 조사 등 계획 초기 단계에서 입지의 타당성이나 주변환경과의 조화 등 환경에 미치는 영향을 검토하도록 의무화한 것으로서 2000년 8월에 도입된 바 있음.

― 사전환경성검토 제도는 각종 개발사업의 계획 단계에서 환경에 미치는 영향을 검토한다는 점에서 바람직한 측면이 있으나, 골재 채취 사업에 적용되고 있는 사전환경성검토 제도의 경우 다음과 같은 운영상의 문제점이 지적되고 있음.

1) 일률적인 검토 항목의 적용

― 현재 사전환경성검토시 검토 항목을 보면, 크게 자연환경, 생활환경, 사회경제환경으로 나누어 볼 수 있음.

) 분야별 세부 검토 항목은 다음과 같다.

① 자연환경 분야 : 입지 제한 요인의 해소 또는 보호 대책, 적정 규모의 녹지 확보 및 보전대책, 절·성토 법면의 사면안정화 대책 및 토사유출 방지대책, 자연생태계 보전지역 등 보호대책, 특정 야생 동·식물, 천연기념물 및 문화재 등 보호대책, 해양환경보전대책 등이 포함됨.

② 생활환경 분야

- 수질 : 오·폐수 처리계획, 오·폐수 배출량 저감방안, 상·하수도 공급계획 등

- 대기·소음 : 토지이용계획, 환경영향저감대책, 에너지 사용계획 등

- 폐기물 : 발생 폐기물의 적정 처리 대책(소각, 재활용, 매립), 처리시설(소각, 매립)별 규모와 입지선정의 적정성 등

③ 사회·경제환경 분야 : 주변지역의 어업권·양식장·농작물 등에 대한 피해대책 강구, 문화재 보호대책 수립, 공공시설의 수용 용량 등에 미치는 영향 예측과 대책 수립 등

□ 골재 채취 사업에 대해서도 위와 같은 사전환경성검토 항목을 모두 검토하도록 규제하고 있는데, 결과적으로 골재 채취 사업과 직접적인 영향이 없는 환경 영향 요소에 대해서까지 검토가 이루어짐에 따라 과다한 비용과 시간이 소요

2) 검토 결과에 대한 명확한 소명이나 보완 방법의 미제시

― 지방환경청의 □사전환경성검토위원회□에서 그 동안 골재채취사업에 대하여 사전환경성검토를 행한 결과를 보면, 대부분 □불가□ 또는 □재협의□로 판정하는 것이 일반적인데, 판정에 대한 명확한 소명과 보완 방법이 제시되지 않아 골재 채취 허가가 상당 기간 지연되면서 당해 연도의 골재 채취 사업을 포기해야 하는 사례가 존재

□ 육상골재는 농한기를 이용하여 사질토를 점토질로 대체하는 우량 농지 개량 사업과 연계하여 시행되는 경우가 많은데, 위원회에서 부적합 판정을 받은 경우, 시기상으로 당해 연도의 사업 시행을 포기하는 것이 불가피

□ 하천골재도 골재 채취 예정지 고시 등을 거치고, 그 외 수 많은 기관과의 업무 협의를 통하여 최종적으로 채취 장소가 선정되므로 사전환경성검토위원회로부터 □부적합□ 판정을 받은 경우에는 채취 장소의 변경에 따른 절차와 기간 등을 고려할 때 당해 연도의 하천골재 채취가 거의 불가능하게 됨.

3) 유지준설사업 등과의 형평성 문제

― 하천골재 채취 사업은 공공기관에서 시행하는 하천 및 저수지의 유지준설 사업과 유사하고, 육상골재 채취사업도 농지개량사업과 사업의 목적·내용 및 효과가 거의 동일하나 유지준설사업이나 농지개량사업은 사전환경성검토 대상에서 제외되어 있는 반면, 민간업체가 시행하는 하천골재 및 육상골재 채취는 사전환경성 검토 대상으로 규정되어 있어 형평상의 문제가 제기됨.

) 하천과 저수지는 강우 등 자연현상에 의하여 매년 많은 량의 토사가 퇴적되기 때문에 해당 관청에서는 하천이나 저수지의 기능 제고와 재해 예방을 목적으로 정기적으로 평형 하상고 위에 퇴적된 토사를 제거하기 위한 유지준설작업을 행하고 있다. 그런데, 이러한 유지준설작업에 의하여 부수적으로 발생되는 토사는 곧바로 골재로 활용할 수 있기 때문에 대부분의 하천관리청에서는 유지준설사업 대신 동 하천에서 골재채취 허가를 하여 유지준설사업을 병행하는 사례가 많다. 또한, 육상골재의 채취도 사업의 목적·내용 및 효과가 농지개량사업과 거의 동일하다고 볼 수 있다. 다만, 정부 주도로 시행되는 농지개량사업과는 달리 육상골재를 채취하기 위하여는 지주에게 사용료를 지급해야 한다.

(2) 개선 방안

― 일반 개발 사업과는 달리 골재 채취 사업은 골재의 유형별로 환경에 미치는 영향이 상이하므로 골재채취사업의 유형별 특성을 고려하여 사전환경성 검토 항목을 단순화하는 것이 바람직함.

□ 이 경우, 해당 사업으로 인하여 환경에 미치는 영향을 구체적으로 파악하는 것이 가능하게 되고, 구비 서류의 작성에 소요되는 기간도 단축할 수 있는 장점이 존재

□ 예를 들어 하천골재의 경우는 수질에 대한 영향을 중점적으로 평가하고, 산림골재의 경우는 자연환경 및 생태계에 미치는 영향을 중점적으로 평가하는 것이 필요

― 사전환경성 검토 과정에서 □불가□ 또는 □재협의□ 판정시 그 이유를 명확하게 제시하도록 하고, 지적된 사항에 대하여 보완조치가 이루어진 경우에는 조속히 사업 시행이 가능하도록 지원하는 것이 필요함.

□ 예를 들어 입지 제한 규정에는 저촉 사항이 없으나, 환경 영향의 저감 등을 위하여 필요한 사항을 이행하도록 조건을 붙여 동의하는 사례가 많은데, 이 경우 환경영향을 저감할 수 있는 방안을 구체적으로 제시하는 것이 필요

― 골재 채취에 대한 환경성 평가제도가 사전환경성 검토, 환경영향평가, 채석타당성 분석, 산지개발 타당성 분석, 인근 주민의 의견 수렴 등과 같이 중복적으로 시행되고 있는 문제점을 해결하기 위해서는 사전환경성검토 항목과 타 규제에서 중복되고 있는 항목을 일원화하는 것이 필요

□ 하천골재의 경우는 지자체에서 시행하고 있는 유지 준설 사업과의 형평성을 고려할 때 사전환경성검토 대상 규모를 상향 조정하거나

□ 혹은 사전환경성 검토 대상 분류 가운데 □개발 사업□이 아닌 □행정 계획□으로 분류하여 관계행정기관의 장과 협의로서 사전환경성 검토를 갈음할 수 있도록 제도를 개선하는 것이 요구됨.

4. 골재 수급 행정 체계의 개선

(1) 골재 수급 계획의 합리화

1) 골재의 범위에 재생골재와 인공골재를 포함

― 현행 □골재채취법□ 제2조를 보면, □골재□란 하천·산림·공유수면 기타 지상·지하 등에 부존되어 있는 암석(쇄골재에 한한다)·모래 또는 자갈로서 건설공사의 기초 재료로 쓰이는 것으로 정의하고 있음.

□ 현행 법에 의하면, 폐콘크리트 등을 재활용한 재생골재(recycled aggregate), 점토 등을 소성하여 제조되는 인공경량골재(synthetic light weight aggregate), 고로슬래그 골재, 쇄사(crushed sand) 등은 법적인 골재의 범위에서 제외

― 천연골재의 고갈에 대비하여 대체 골재 자원의 개발을 활성화하고, 건설현장에서 대체골재의 사용 기피 현상을 방지하기 위하여는 재생골재나 인공골재와 같은 대체 골재를 법적인 골재의 정의에 포함시켜 자원화를 유도하는 것이 필요

) 법에서는 각각 다음과 같이 정의할 수 있다.

- 천연골재(natural aggregate and crushed rock) : 하천·산림·공유수면 기타 지상·지하 등에 부존되어 있는 토석·토사 등 자연 상태의 재질로부터 채취한 골재

- 재생골재(recycled aggregate) : 건설폐재·슬래그·석탄재·폐타이어 등 산업폐기물을 가공하여 생산된 골재

- 인공골재(synthetic aggregate) : 규암 또는 고령토 등 자연재질을 소성·발포하거나 기타의 방법으로 가공하여 생산한 골재

□ 골재 수급 계획 수립시 재생골재와 인공골재의 수급계획을 반영하여 대체골재의 개발을 촉진하는 것이 필요

□ □자원의 절약 및 재활용 촉진에 관한 법률□에서는 폐콘크리트 등을 이용한 재생골재의 사용을 장려하고 있음.

2) 골재수급계획 수립 기한의 조정

― 현행 □골재재취법□에서는 연도별로 골재수급계획을 수립하도록 규정하고 있는데, 시·도지사는 매년 10월 31일까지 다음년도의 골재수급계획을 작성하여 건설교통부장관에게 제출하여야 하며, 건설교통부장관은 골재수급계획을 총괄·조정한 후 매년 12월 31일까지 다음 년도의 골재수급계획을 수립하고 이를 관계중앙행정기관의 장 및 시·도지사에게 통보하도록 규정하고 있음.

□ 2 이상의 시·도에 걸쳐 골재수급계획이 필요한 경우에는 해당 시·도지사는 서로 협의하여 광역단위의 골재수급계획을 수립하여야 함.

― 그런데, 골재채취 허가 신청에 보통 6개월 이상이 소요된다는 점을 감안할 때, 현행과 같이 당해연도 12월 30일까지 익년도 골재수급계획을 수립하여 다음 해 1월 31일까지 골재채취 예정지를 지정할 경우에는 골재 수급의 원활화에 한계가 존재

□ 골재 채취 예정지 지정 후 골재 채취 허가에 소요되는 기간은 관계기관 협의, 사전환경성검토, 환경영향평가, 타당성평가 및 설계 등 기본 용역에 소요되는 기간과 허가에 필요한 행정 기간 등을 감안할 때 보통 6개월 이상이 소요됨.

― 따라서 시·도지사에게 매년 6월 30일까지 익년도 골재수급계획을 수립토록 하고, 이를 건설교통부장관이 조정하여 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 매년 9월 30일까지 익년도의 골재수급계획을 확정하고, 채취예정지 지정을 행하는 것이 필요

3) 골재 수급 계획의 실효성 강화

― 연도별 골재 수급 계획과 실제의 골재 채취 허가가 상호 연계성이 없이 이루어지는 사례가 있다는 점을 감안할 때, 연도별 골재 수급 계획을 보다 면밀히 수립하도록 하고, 수급 계획에 근거하여 채취 허가가 이루어질 수 있도록 행정 지도를 강화함으로써 연도별 골재 수급 계획의 실효성을 제고시키는 것이 필요

□ 지방자치단체의 골재 채취 허가와 산림골재의 채석 허가가 건설교통부에서 수립한 연도별 골재 수급 계획에 근거하여 이루어지도록 명문화하는 방안을 검토

4) 골재수급대책위원회의 설치

― 골재의 수급 안정과 연관된 주요 정책을 심의하기 위하여 건설교통부장관 소속하에 관계기관의 공무원이나 지질·환경 및 골재관련 전문가 등이 참여하는 골재수급대책위원회를 구성·운영할 필요성이 있음.

(2) 골재 수급 체계의 개선

1) 주기별 실지 조사의 의무화

― □골재채취법□ 제4조(골재자원의 조사)를 보면, 건설교통부장관은 골재수급기본계획과 연도별 골재수급계획을 수립하기 위하여 필요한 때에는 골재 자원에 관한 실지 조사를 실시할 수 있도록 규정하고 있음.

― 현재 골재자원에 관한 실지조사는 시·도로 권한이 위임되어 있는 상태인데, 지방자치단체에서는 예산 부족 등을 이유로 골재자원의 실지 조사를 거의 행하지 않고 있으므로 각 지역별로 골재 수급 현황을 감안하여 3∼5년을 주기로 실지조사를 의무화하는 것이 필요

□ 또한, 산업자원부장관 주도로 시행되는 골재자원의 기초 조사에 있어서 골재의 수급이 불안한 지역에 대하여 기초조사를 우선 실시할 수 있도록 건설교통부장관에게 요구권을 부여함으로써 기초 조사의 효율성을 제고하는 것이 필요

2) 골재 비축 제도의 도입

― 골재 비축 제도는 운용상에 여러 문제점이 있으나, 골재의 수급 안정을 위하여는 검토할 만한 제도임.

□ 골재는 중량(重量)으로서 지역형 자재라는 특성이 있으므로 각 지역 단위로 비축이 이루어지는 것이 필요하며, 비축 시기는 비수기인 동절기가 바람직함.

□ 하천골재는 유수(流水)의 결빙(結氷)으로 인하여 동절기에는 비축이 불가능하나, 바다골재 및 산림골재는 기후에 크게 영향을 받지 않으므로 골재 채취 허가 제도 등을 개선하여 골재 비축 기능을 활성화시킬 필요성이 있음.

3) 골재 수급 행정기관의 일원화

― 골재 수급과 관련된 행정기관을 보면, 건설교통부, 산업자원부, 산림청, 해양수산부, 행정자치부 등으로 산재되어 있고, 나아가 골재채취 허가 업무는 시·군·구청에서 담당하고 있음.

□ 골재 채취와 관련된 법령은 □골재채취법□ 등 40여가지에 달하고 있어 전형적인 규제 위주의 행정이 이루어지고 있음.

) 골재 채취와 연관된 주요 법령을 열거하면, 다음과 같다.

1. 골재채취법, 2. 건설기계관리법, 3. 건설기술관리법, 4. 건설산업기본법, 5. 광업법, 6. 공유수면관리법, 7. 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법, 8. 공업배치및공장설립에관한법, 9. 국토이용관리법, 10. 군사시설보호법, 11. 농어촌정비법, 12. 농지법, 13. 대기환경보전법, 14. 도로법, 15. 도시계획법, 16. 문화재보호법, 17. 사도법, 18. 사방사업법, 19. 산림법, 20. 소음진동규제법, 21. 수도법, 22. 수산업법, 23. 수질환경보전법, 24. 자연공원법, 25. 자연환경보전법, 26. 초지법, 27. 택지개발촉진법, 28. 폐기물관리법, 29. 하천법, 30. 항만법, 31. 환경교통재해등에관한영향평가법, 32. 댐건설및주변지역지원등에관한법률, 33. 습지보전법, 34. 해양오염방지법, 35. 환경정책기본법, 36. 자원의절약과재활용촉진에관한법률, 37. 환경분쟁조정법

― 현행 체제하에서는 골재자원의 수급 안정을 위하여 주도적으로 관련 정책을 입안하고 실천할 수 있는 행정력이 미흡한 상태이므로 건설교통부에서 골재 수급 행정을 주도적으로 추진할 수 있도록 관련 법령을 정비할 필요성이 있음.

<표-5> 골재 수급 관련 주요 행정 기관

부 서 명			소 관 업 무
건설교통부		건설기재과	·법령 및 제도 개선 ·골재 수급 계획 ·채취 실적 관리 ·골재 자원의 실지 조사 ·골재 수급 안정 대책의 수립
		건설경제과	·골재 수급 동향 조사
산업자원부 자원개발과			·골재 자원의 기초 조사 ·광구에서 골재 채취시 채광의 경제성 미달 승인
산림청 산지관리과			·산림골재 채취 규제 및 허가
해양수산부			·공유수면 점·사용 허가 ·해역 이용 협의
환경부			·환경영향평가, 사전환경성 평가
시·도	건설행정과, 치수과, 재난관리과 등		·골재 수급 계획 수립 ·골재채취 예정지 지정 고시
시·군·구	건설행정과, 하수행정과 등		·골재채취업 등록 ·골재채취 허가 ·골재채취업의 지도·감독 ·골재 수급 계획 이행

Ⅴ. 골재 자원의 환경친화적 개발 방안

1. 집중 개발 및 단지화

(1) 단지화의 필요성

― 골재 자원의 개발은 단지(團地) 지정을 통한 집중 개발 방식을 이용하여 골재의 수급 안정을 도모하고 환경 파괴를 최소화하는 것이 바람직함.

□ 지금까지의 골재채취 허가 정책을 보면, 소규모 영세업체에게 단기간의 채취 허가를 남발함으로써 복구 능력의 부재와 더불어 작업중 환경문제의 유발, 민원의 빈발 등과 같은 여러 가지 문제점을 발생시키는 요인을 제공하여 왔음.

― 골재 채취에 따른 환경 훼손을 극소화하고, 골재 자원의 안정적인 수급을 도모하기 위하여는 골재 부존량이 풍부하고 개발 여건이 좋은 지역을 골재채취단지로 지정하여 골재 자원을 집중적으로 개발하는 한편, 체계적인 복구·복원을 추진하는 것이 필요

□ 골재 채취 허가가 현재와 같이 전국적으로 산재되어 소규모로 이루어질 경우에는 골재 자원의 안정적인 수급이 어려워짐은 물론, 난개발화되면서 자연환경 파괴 등의 문제가 지속적으로 대두될 전망임.

□ 특히, 골재 자원의 수급이 어려운 지역에서 적극적으로 골재 채취 단지의 지정을 통하여 골재 자원을 집중 개발하는 것이 필요

― 하천골재의 경우는 1992년 골재채취법 제정 당시 집중개발 제도가 도입되어 그 동안 집중개발지역으로 지정하여 하천골재 자원을 개발한 사례가 있으나, 규모가 적어 실효성이 미흡

) 골재채취법상의 집중 개발 제도를 요약하면 다음과 같다.

- 건설교통부장관은 골재자원의 효율적인 이용과 골재 수급의 안정을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 양질의 골재가 부존되어 있어 집중개발이 용이한 지역(산림법에 의한 산림을 제외)을 골재채취단지로 지정할 수 있음.

- 건설교통부장관은 골재채취단지를 지정하고자 하는 때에는 관할 시·도지사의 의견을 들어 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 함.

- 건설교통부장관은 골재채취단지의 지정 사유가 없어졌거나 목적을 달성할 수 없는등 지정의 해제 또는 변경이 필요하다고 인정되는 때에는 골재채취단지의 전부 또는 일부에 대하여 그 지정을 해제하거나 변경할 수 있음.

□ 채석단지도 산림법에서 단지 지정을 허용하고 있었음에도 불구하고 그 동안 채석단지로 지정되어 개발된 사례가 전무한 실정

) 산림청장은 일정한 지역내에 양질의 석재가 상당량 매장되어 있어 이를 집단적으로 채취하는 것이 국토 및 자연환경의 보존상 유익하다고 인정될 때에는 채석단지를 지정할 수 있도록 규정하고 있다.

- 채석단지 지정시에는 채석허가가 제한되는 지역을 채석단지에 포함하여 지정할 수 있으며, 채석단지로 지정·고시된 지역안에서 채석하고자 할 때는 채석 허가를 신고로 갈음할 수 있도록 규제를 완화하고 있으며, 채석 행위의 연장도 신고로 가능

- 채석 신고의 경우 채석 기간은 10년의 범위내에서 신고한 기간으로 하되, 산지의 사용·수익할 수 있는 기간을 초과하여 신고할 수 없음.

- 채석단지 내에서는 당해 지역의 채석이 완료될 경우, 신고를 통하여 동일한 단지내의 인접 지역에 대한 채석을 개시하는 것이 가능하기 때문에 채석 허가 등에 따른 채취 중단 등이 없이 석산을 지속적으로 가동하는 것이 가능

― 따라서 현재 유명무실하게 운영되고 있는 골재 채취 단지 지정 제도를 활성화하여 골재 자원의 집중 개발이 가능토록 함으로써 골재 업체가 계획적이고 안정적으로 사업을 할 수 있도록 지원하고, 골재의 수급 안정과 더불어 골재 자원의 개발이 보다 체계적이고 계획적으로 이루어질 수 있도록 유도하는 것이 필요함.

(2) 토지 수용권의 부여 검토

― 대규모의 골재 부존 지역을 골재채취단지로 지정할 경우, 그 단지안에는 국유지·공유지 이외에 사유지도 상당 부분 포함될 개연성이 높음.

□ 이 경우, 수 십 혹은 수 백명의 소유자에 대하여 일일이 토지의 사용·매매계약을 체결한다는 것이 현실적으로 매우 어려우며, 또한, 토지 소유자의 기대 심리가 높아지면서 토지의 사용 및 매입 비용도 매우 높아지게 되어 골재채취단지의 지정에 의한 골재자원의 집중 개발이 사실상 불가능하게 되는 결과를 초래하게 됨.

― 현행 □골재채취법□ 제36조를 보면, 국가 또는 지방자치단체는 □토지수용법□에서 규정하고 있는 공익사업용 골재를 채취하는 경우, 골재채취단지에서 골재를 채취하기 위하여 필요한 때에는 채취장·적치장 등의 시설 설치에 필요한 골재채취단지 안의 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있도록 규정하고 있음.

□ 그런데, 수용 주체를 국가 또는 지방자치단체로 한정하고 있으며, 또한, 타인의 토지를 수용하거나 사용이 가능한 범위를 공익사업용 골재를 채취하는 경우로 제한하고 있는 문제점이 있음.

― 따라서 골재채취단지의 활성화를 유도하기 위하여는 광업법 등에서와 같이 국가나 지방자치단체 이외에도 민간 골재채취업자에 대해서도 시·도지사의 승인을 얻어 골재채취단지 내에서 타인의 토지를 수용하거나 사용할 수 있도록 허용하는 것이 필요

) 타 법의 사례를 살펴보면 다음과 같다.

① 도시개발법 제21조

- 도시개발사업의 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있음. 다만, 조합이나 건설업 등록자의 경우는 사업대상 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지를 매입하고, 토지 소유자 총수의 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻어야 함.

② 광업법 제86조, 제87조

- 광업권자 또는 조광권자는 광구·조광구 또는 그 부근에서 타인의 토지가 갱구의 개설이나 노천굴에 의한 광물의 채굴 등의 목적에 필요한 때에는 산업자원부장관의 인정을 받아 이를 사용할 수 있음.

- 광업권자 또는 조광권자는 광구·조광구 또는 그  부근에서 산업자원부장관의 인정을 받아 갱구의 개설, 노천굴에 의한 광물의 채굴 또는 광물의 채굴작업에 필요한 기계설비의 설치 등의 목적으로 사용할 경우에는 타인의 토지를 수용할 수 있음.

③ 주택건설촉진법 제34조

- 사업주체(주택건설업 등록업자를 제외)가 국민주택 및 국민주택과 동일 규모의 주택을 건설하거나 노후불량주택을 재건축하기 위하여 필요한 경우에는 토지나 토지에 정착한 물건 및 그 토지나 물건에 관한 소유권 이외의 권리를 수용 또는 사용할 수 있음.

□ 또한, 민수용(民需用)의 경우에도 시·도지사의 승인을 얻어 골재채취단지로 지정을 받은 경우에는 타인의 토지를 수용 또는 사용할 수 있도록 제도를 개선하는 것이 필요함.

(3) 채석 단지의 활성화 방안

1) 필요성

― 석산골재 자원을 체계적으로 개발하고, 채석에 따른 환경 영향을 극소화하며, 개발후 복구·복원을 원활히 하기 위하여는 석재 부존량이 풍부한 지역을 대상으로 채석단지를 지정하여 집중 개발하는 것이 필요

□ 특히, 골재 자원의 수급이 어려운 지역에 대하여는 적극적으로 채석단지의 지정을 통하여 석산골재 자원을 집중 개발하는 것이 요구됨.

― 채석단지로 지정을 받으면, 전체 채석 면적을 계획적으로 채굴하는 것이 가능할 수 있다는 장점이 있으며, 또한, 채석단지에서는 사면(斜面) 조경 등 복구를 행할 경우에는 대규모의 채석 흔적지를 일반 산업용지 등으로 활용할 수 있게 되므로 사업자 측에서 복구에 적극적이 될 수 있음.

□ 1만평 이내의 소규모 허가가 이루어진 경우는 석산 개발후 발생하는 채석 흔적지의 활용도가 미흡하기 때문에 사업자 측에서 복구를 기피하는 경향이 있음.

2) 채석단지의 지정 및 개발 방향 : 산지개발 및 채석제한지역의 적용 배제

― 대규모의 채석단지를 활성화하기 위하여는 채석단지의 지정시 심각한 환경 훼손을 초래하거나 재해 발생 등이 우려되는 경우를 제외하고는 산지개발제한지역이나 채석제한지역 등의 규제를 완화하는 것이 필요

□ 또한, 채석 단지는 도심 인근에 위치하는 사례가 많으며, 대형 석산으로서 일반인에게 노출되는 것이 불가피하므로 채석단지의 지정이나 단지내에서의 채석 허가시에는 가시거리 제한 등과 같은 채석 제한 규제를 적용하지 않는 것이 요구됨.

3) 채석단지 조성을 위한 인센티브 및 자금 지원 필요

― 채석단지는 다수의 골재업체가 컨소시엄을 형성하여 사업에 참여하는 것이 바람직하며, 채석단지의 개발에는 과다한 초기 비용이 투입되므로 정부와 지방자치단체에서 일부 자금을 융자, 혹은 지원하는 제도를 구상할 필요가 있음.

□ 산지관리법에 근거하여 골재산업에 투·융자하거나 산업자원부 등의 자금 지원이 필요

2. 산림골재의 환경친화적 개발 방안

(1) 현행 채석 방식의 문제점

― 노천(露天) 채굴의 경우, 재해 방지나 종료 후의 잔벽 유지와 식재, 채석 작업의 능률 및 안전성 향상 등의 관점에서 가장 합리적인 채굴방법인 계단채굴법(벤치커트법)을 채용하는 것이 필요하며, 경사면 채굴법이나 항도식(抗道式) 발파법 등은 원칙적으로 채용하지 않도록 유도하는 것이 필요함.

― 벤치커트법에는 산의 정상으로부터 아래로 채굴하는 산정형(山頂型) 벤치커트법, 산의 중간에서 횡으로 채굴을 진행하는 산복형(山腹型) 벤치커트법, 그리고 지상부분의 채석을 완료한 후 채석지의 지하 부분을 채굴하는 굴하형(掘下型) 벤치커트법이 존재함.

□ 또한, 원석의 운반방법에 따라 도로운반식 벤치커트법과 입항식(立抗式) 벤치커트법 및 오픈슈트식 벤치커트법의 3가지로 분류됨.

― 현재 우리나라에서는 채석허가가 능선을 기준으로 하여 대개 10,000∼30,000□를 단위로 부채꼴 형태로 나누어서 단계적으로 이루어지는 것이 일반적이기 때문에 대규모 석산의 경우 수 십 차례의 채석 허가를 받아야 하는 문제점이 있음.

□ 1단계 허가를 받아 채굴을 완료한 이후, 동일한 석산의 인근 연접 지역을 개발코자 하면, 또 다시 신규 허가를 받아야 하며, 이 경우 현행 법령에 의거하여 채석타당성평가와 환경영향평가, 주민 동의 등을 다시 받아야 함.

□ 채석 방법의 측면에서 볼 때는 소규모로 나누어 단계적으로 허가함으로써 수직 절개면이 형성되는 근본적인 원인으로 작용

<그림-7> 석산 개발 방식의 분류

(산정형 벤치커트법)

(산복형 벤치커트법)               (굴하형 벤치커트법)

<그림-8> 채석자원 개발방식 변화의 모식도

(a) 종래의 방식

(b) 금후의 방식

(2) 산정형(山頂型) 벤치커트법의 장려

― 채석 허가가 소규모로 분할되어 이루어지기 때문에 현재까지의 일반적인 원석산(原石山)의 개발 방식은 <그림-8>의 (a)와 같이 산복형(山腹型) 개발 방식이 대부분을 차지하였음.

□ 이 방식에서는 채석장에서 발생하는 발파 비석이나 공기중 부유 분진, 소음, 발파진동 등의 공해가 공공도로나 경작지·주거지에 영향을 미치는 사례가 많고, 정도의 차이는 있어도 지역사회와의 트러블의 요인으로 작용하게 됨.

□ 발파비석(發破飛石)은 때로는 100m 이상 멀리 비산하는 경우도 있으며, 분진은 풍향 등에 의하여 더욱 멀리 비산될 수 있고, 장기간에 걸쳐서 경작물 등에 크고 작은 피해를 유발하는 사례가 존재

□ 공해 방지 시설을 설치하여 대책을 강구할 경우, 분진이나 발파비석은 설계에 의하여 어느 정도 예방하는 것이 가능하나, 중기류(heavy machinery)의 소음이나 발파 폭음은 근본적으로 방지하는 것이 곤란한 상태

― 차폐 잔벽을 둔 상태에서 석산의 내부 혹은 산정부로부터 개발을 개시하는 <그림-8> (b)의 방식을 채용하면, 우선, 시각적으로 공해 발생 현장을 차폐함으로서 민원의 소지를 미연에 방지할 수 있고, 산지 잔벽에 의한 중량(重量)의 차폐벽이 형성된 상태에서 채석을 하기 때문에 소음이나 진동·분진 등에 의한 피해를 최소화하는 것이 가능

― 지금까지 채용되어 왔던 (a)의 방식의 경우는 분진의 비산, 발파진동, 소음 등과 같은 공해 때문에 인근 주거지로부터 최저 700∼800m 정도의 직선 거리를 두는 것이 필요하나, (b) 방식에서는 그 거리가 대폭 축소되어 채석 장소로부터 300m 정도에 주거지가 있다고 하더라도 작업에 큰 지장이 발생하지 않는 것으로 평가되고 있음.

) 中井 裕, 新版 碎石(四訂版), 技術書院, 平成10年 8月, pp.97-98

― 따라서 대형 석산을 소규모로 나누어 허가함으로써 발생하는 부작용을 최소화하고, 공해에 따른 민원을 예방하기 위하여는 채석단지의 허가면적을 대형화하고, 산정형(山頂型) 벤치커트 방식을 도입하여 석산을 개발하는 것을 장려하는 것이 필요

□ 이를 위하여는 시멘트 광산과 같이 전체 석산을 대상으로 한꺼번에 채석 허가가 이루어져야 하며, 그렇지 않을 경우, 장기간 채석허가로 하되, 매년 채취 계획을 제출토록 하여 심의를 받도록 규제하는 방안을 검토할 수 있을 것임.

□ 채석단지 내에서의 채석 허가시에는 일반 중·소규모의 채석허가와 같이 가급적 8부 능선 이하로 개발하도록 규제하는 것이 바람직하지 않음.

3. 채석단지의 사후 이용 계획의 수립

― 채석장의 환경 훼손을 복원하기 위하여는 사후적인 복구사업도 매우 중요하나, 그보다 더 먼저 고려해야 할 것은 채석장의 개발이 완료된 이후 이를 적극적으로 활용하는 방안을 모색하는 것도 중요함.

□ 채석 단지를 가장 경제적이고 효율적으로 개발하는 방법은 골재 채취 이전에 채석이 완료된 이후의 해당 지역에 대한 이용 계획과 복구 계획을 세우는 것임.

― 복구의 최종 목표는 토지를 유용하게 사용할 수 있도록 만드는 것이며, 미리 용도가 정해져 있으면, 경제적인 복구가 가능

□ 외국의 사례를 참조할 때, 개발이 완료된 채석단지를 주거지로 개발하거나, 공장용지나 상업용지, 업무시설지의 휴식공간, 골프코스, 공원, 레크레이션지역, 폭풍방재시설, 농장, 납골당, 쓰레기매립지 등으로 재이용하는 것이 가능

□ 인근 주민들의 의견을 반영하는 방안을 검토

□ 이러한 사후 용도나 개발 방향을 고려하여 채석단지의 입지를 검토하고, 채석단지의 규모 등을 결정하는 것이 필요함.

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