건설기능인력의

수급 불일치 해소를 통한 일자리 창출

한국건설산업연구원 부연구위원 심 규  범

Ⅰ. 건설산업의 일자리 창출 '개연성'과 '실현 가능성'

Ⅱ. 건설노동시장의 개관

1. 건설산업의 취업자 및 실업자 추이

2. 청년실업과 건설기능인력의 고령화

3. 불법체류자 단속 이전 건설현장의 외국인근로자 규모 추정

4. 노동력 부족과 일자리 부족의 병존

5. 심각한 숙련인력 부족

Ⅲ. 인력수급 불일치의 유형별 원인 분석 및 대책의

기본 방향

1. ‘일할 자리-일할 사람’간 수급불일치(job mis-match)의

유형 구분

2. 산업간 불균형에 의한 인력 수급 불일치

3. 정보 부족에 의한 인력수급 불일치

4. 숙련 부족에 의한 인력수급 불일치

Ⅳ. 건설기능인력의 수급 불일치 해소 방안

1. 벤치 마킹 사례에 대한 모색

2. 산업별 수직적 패러다임의 고려와 직업전망 제시

3. 효과적인 취업알선망 구축

4. 건설산업에 적합한 교육훈련 및 자격 체계 구축

<차  례>

실업극복과 지속가능한 성장을 위한 건설산업의 일자리 창출

Ⅰ. 건설산업의 일자리 창출 '개연성'과 '실현 가능성'	1

Ⅱ. 건설노동시장의 개관	3

1. 건설산업의 취업자 및 실업자 추이	3

2. 청년실업과 건설기능인력의 고령화	3

3. 불법체류자 단속 이전 건설현장의 외국인근로자 규모 추정	5

4. 노동력 부족과 일자리 부족의 병존	6

5. 심각한 숙련인력 부족	6

Ⅲ. 인력수급 불일치의 유형별 원인 분석 및 대책의 기본 방향	8

1. ‘일할 자리-일할 사람’간 수급불일치(job mis-match)의 유형 구분	8

2. 산업간 불균형에 의한 인력 수급 불일치	9

3. 정보 부족에 의한 인력수급 불일치	10

4. 숙련 부족에 의한 인력수급 불일치	11

Ⅳ. 건설기능인력의 수급 불일치 해소 방안	14

1. 벤치 마킹 사례에 대한 모색	14

2. 산업별 수직적 패러다임의 고려와 직업전망 제시	15

3. 효과적인 취업알선망 구축	17

4. 건설산업에 적합한 교육훈련 및 자격 체계 구축	19

Ⅰ. 건설산업의 일자리 창출 '개연성'과

심  규  범

'실현 가능성'

― 건설산업의 일자리 창출 ‘개연성’과 ‘실현 가능성’

․ 당면한 실업 극복과 지속 가능한 성장을 위해 적정 수준의 건설투자는 필수적임. 하지만 앞에서 제시한 건설투자의 일자리 창출 효과는 사실상 개연성(蓋然性)에 불과함. 즉, 건설투자의 ‘개연성’과 ‘실현 가능성’은 별개일 수 있음.

․ 내국인의 건설업 기피 현상이 심화될 경우 건설투자는 내국인이 아닌 외국인을 위한 일자리 창출에 그칠 수 있음. 또한 건설인력을 체계적으로 육성 및 공급하지 못할 경우 숙련인력 부족으로 지속 가능한 성장을 감당하기 어려움.

․ 요컨대, 건설투자를 감당할 수 있는 건설인력의 공급 여건을 조성하지 못한다면 건설투자를 통한 내국인의 실업극복이나 향후 지속 가능한 성장을 기대하기 어려움. 반대로 건설산업의 숙련기반이 와해되어 결국 건설산업의 생산성이 저하되고 나아가 국가의 경쟁력을 위협하는 원인(遠因)이 될 것임.

<그림Ⅰ -1> 건설산업의 일자리 창출 '개연성'과 '실현 가능성'

― 따라서 건설투자를 통한 일자리 창출의 개연성을 실현시킬 수 있는 건설인력 공급 여건을 점검해 보아야 함.

․ 이것은 앞에서 논의했던 ‘상대적인 의미의 일자리 창출’ 측면을 의미함. 즉, 인력수급 불일치(job mis-match)를 최소화함으로써 단기적으로 취업을 촉진할 뿐만 아니라 중장기적으로도 건설인력 공급 기반을 강화하려는 것임.

․ 예컨대, 산업간 불균형 배치, 정보 부족, 숙련 부족 등의 수급 불일치 등임.

― 제2주제에서는 ‘건설기능인력’에 대한 수급 불일치의 유형을 도출하고 각 유형별 원인을 분석한 후 효과적인 해소 방안을 모색하고자 함.

․ 여기서 건설기능인력이란 건설현장의 생산직 근로자를 의미하는데, 통계청의 9개 직종 분류 중 기능원 및 관련 기능 종사자, 장치․기계 조작 및 조립 종사자, 단순노무 종사자 등 3개 직종을 묶어 통칭함.

Ⅱ. 건설노동시장의 개관

1. 건설산업의 취업자 및 실업자 추이

― 건설업 취업자수와 실업자수의 동시 증가

․ 건설업취업자수는 2000년이래 지속적으로 증가해 2003년 연간 1,816천명에 이르렀음. 이는 전체 취업자의 8.2%임.

․ 건설업의 1년 미만 실업자수는 2002년까지 줄어들다 2003년에는 82천명으로 약간 늘었음. 이는 전산업의 1년 미만 전직실업자수 589천명의 13.9%임.

․ 그리고 건설업취업자와 1년 미만 실업자를 합친 종사자 풀은 1,896천명으로 회복되었음. 종사자 풀은 건설산업에서 활용할 수 있는 노동력 규모임.

<표 Ⅱ-1> 건설산업의  취업자수, 실업자수, 종사자 풀의 추이

(단위 : 년, 월, 천명, %)

시 기 항 목		1997	2000	2001	2002	2003	2003
							10	11	12
취업자	전산업	21,214	21,156	21,572	22,169	22,139	22,452	22,425	22,096
	건설업(A)	2,027	1,580	1,585	1,746	1,816	1,834	1,876	1,851
	건설업비중	9.6	7.5	7.3	7.9	8.2	8.2	8.4	8.4
	전년동기대비증감률	1.7	7.1	0.3	10.2	4.0	1.3	3.0	2.5
실업자	전산업(전체)	568	913	845	708	777	765	792	825
	전산업(1년미만)	325	717	661	555	589	601	612	626
	건설업(1년미만)(B)	50	124	104	70	82	68	70	86
	건설업비중(1년미만)	15.4	17.3	15.7	12.6	13.9	11.3	11.4	13.7
	전년동기대비증감률	25.0	-33.5	-16.1	-33.3	17.1	15.3	20.7	36.5
건설업종사자 풀(A+B)		2,077	1,704	1,689	1,816	1,896	1,902	1,946	1,937

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

2. 청년실업과 건설기능인력의 고령화

― 청년실업 상태가 심각함에도 불구하고 건설현장에서 일하려는 청년층은 거의 없어 타 산업에서는 청년층 과잉이 건설현장에서는 청년층 부족이 문제임. 청년층의 진입기피로 건설기능인력의 고령화가 빠르게 진행되고 있음.

― 청년실업 실태

․ OECD 및 ILO 등에서는 청년실업의 지표로 15～24세의 실업률을 많이 활용함. 또한 그 상대적 심각도를 성인실업률과 비교해 분석하고 있음.

․ 최근 우리의 청년실업률은 1998년에 15.9%로 최고 달한 후 낮아졌으나 2003년에는 10.7%로 다시 두 자리수로 높아졌음. 실업자수는 각각 371천명과 214천명이었음. 각 시기의 성인실업률 대비 배율은 2.7배에서 3.8배로 높아졌음.

<그림 Ⅱ-1> 청년실업 실태추이

자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도

― 지속된 청년층의 진입기피와 건설기능인력의 고령화

․ 건설기능인력은 대표적인 3D 직종으로 인식되어 청년층의 진입이 거의 없음.

․ 그 결과 전체 취업자와 건설기능인력의 40대 이상 구성비를 비교해보면 1983년에 각각 44.4%와 46.3%로 1.9%p에 불과하던 격차가 20년이 지난 2003년에는 각각 51.3%와 62.7%로 11.4%p로 현격하게 벌어졌음.

․ 한편 2003년 12월과 2002년 12월 최근 1년간의 건설기능인력 취업자수를 비교하면 20대와 30대는 감소하고 50대의 증가는 현저해 고령화가 심화되고 있음.

<그림 Ⅱ-2> 전체 취업자와 건설기능인력 취업자의 40대 이상 구성비(%) 추이

자료 : 통계청 홈페이지, 경제활동인구조사, 각 연도

<그림 Ⅱ-3> 2003년 건설기능인력 취업자의 연령 계층별 구성 변화

자료 : 통계청, 경제활동인구조사 원자료, 각 연도

3. 불법체류자 단속 이전 건설현장의 외국인근로자 규모 추정

― 지속적인 청년층의 진입기피로 건설기능인력이 고령화하고 내국인 노동력 공급이 원활하게 이루어지지 못하자 그 공백을 상당수의 외국인근로자들이 차지하였음.

․ SOC 현장을 제외한 일반 건설현장의 외국인근로자들은 모두 불법체류자였음에도 불구하고 ‘젊음’과 ‘저임금’을 내세워 상당한 규모의 일자리를 차지했음.

․ 외국인근로자의 평균 연령은 약 38세로 내국인보다 10세 정도 젊고 임금은 내국인의 80～90% 수준이었음.

― 2003년의 두 차례에 걸친 한국건설산업연구원의 추정에 의하면 불법체류자 단속 이전에 건설현장에서 약 130천명의 외국인근로자가 존재했던 것으로 보임.

․ 심규범(2003)은 2003년 4월 현재 건설현장의 불법체류자 규모는 134천명으로 추정하고 있음.

․ 또한 불법체류자 단속 직후인 2003년 12월에는 단속 이전에 최소 103천명의 불법체류자가 건설현장에 존재했던 것으로 추정한 바 있음.

― 정부가 발표한 2004년 ‘외국인력 수급계획’에 따르면 건설업의 경우 총 26천명의 외국인근로자 신규 도입이 결정됨. 기존 기존의 산업연수생 7.5천명을 포함하면 건설현장의 합법적인 외국인근로자 규모는 총 33.5천명임.

․ 현재 외국인근로자의 도입은 불가피한 조치로 판단되나 이들에게 숙련인력의 역할을 기대하기 어려우므로 내국인의 숙련기반 확보가 시급함.

4. 노동력 부족과 일자리 부족의 병존

― 건설현장에서는 일할 사람이 부족하다고 호소하고 새벽시장 및 용역센터에는 일자리가 부족하다고 함. 즉, 실업자와 구인난이 병존하는 기현상이 발생하고 있음.

― 외국인 불법체류자에 대한 단속 직후인 2003년 12월에 주요 4개 직종에 대한 수급 상황을 파악해 본 결과 건설현장에서는 노동력 부족을 호소했음.

<그림 Ⅱ-4> 직종별 노동력 수급 상황의 변화 추이

주 : 좌축의 노동력 수급 상황 지수의 1은 많이 모자란다, 2는 조금 모자란다,

3은 적당하다, 4는 조금 남는다, 5는 많이 남는다를 의미함.

자료 : 한국건설산업연구원 설문 조사, 2003. 12

― 하지만 2003년 12월～2004년 1월 당시 새벽인력시장 또는 용역센터에 나왔다가 일자리를 구한 건설기능인력의 비율은 20～30%에 그쳤던 것으로 보임.

․ 이러한 통계 수치는 대규모의 조사에 의한 수치는 아님. 필자의 방문, 노조 관계자, 르뽀형식의 언론기사 등을 통해 대략의 흐름을 파악할 수밖에 없음.

5. 심각한 숙련인력 부족

― 건설현장에서 보다 심각하게 부족하다고 느끼는 건설기능인력은 비숙련인력 보다는 숙련인력임.

―  1996년에 실시한 한국노동연구원의 설문조사에 의하면 ‘기능공’에 대하여 부족하다고 응답한 건설업체의 비율이 76%로 가장 많음.

․  기존의 숙련인력이 고령화되거나 은퇴하였지만 청년층의 진입에 따른 숙련인력의 충원은 거의 이루어진 바 없어 숙련인력 부족 상황은 2004년 현재 보다 심각해졌으리라 짐작됨.

<표 Ⅱ-2> 건설업체의 직위별 건설인력 부족 정도

(단위: %, 업체)

구 분	전 체	부족함	(건설인력 부족업체 중 각 직위별로 ‘부족하다’고 응답한 업체수의 비율임)				부족하지 않음
			십장	기능공	조공	일반공
응 답 비 율	100.0(200)	64.5	7.0	76.0	27.9	38.0	35.5

주 : (  )안은 기업체수임.

자료 : 한국노동연구원 설문조사(1996)

― 실제로 건설현장에서는 숙련공의 부족으로 작업 팀 구성이 달라졌으며 그 결과 숙련수준의 저하로 공기 지연, 품질 저하, 재시공 사례 발생 등 부작용이 심각하다고 응답함.

․ 예컨대, 면담에 의하면 10명으로 짜여진 철근 팀의 경우 ‘기능공 4명, 준기공 4명, 조공 2명’이 이상적인 팀의 구성이나 지금은 숙련공을 구할 수 없어 ‘기능공 2명, 준기공 2명, 조공 6명’의 비율로 변화되었다고 함.

Ⅲ. 인력수급 불일치의 유형별 원인 분석 및 대책의 기본 방향

1. ‘일할 자리-일할 사람’간 수급불일치(job mis-match)의 유형 구분

― 노동시장을 구성하고 있는 집단별로 인력수급 상황을 살펴보고 각각의 수급 불일치 원인과 그에 대한 대책의 기본방향을 나누어 생각해 보아야 함. 각 집단에 따라 일자리 창출 대책의 방향이 달라질 수 있기 때문임.

․ 여기서는 노동시장을 크게 여타산업과 건설산업으로 구분함. 여타산업은 생산직과 비생산직으로만 구분하고 건설산업을 다시 기술인력과 기능인력으로 나눔. 제2주제에서는 주로 기능인력에 집중하고자 함.

․ 노동시장에서 ‘일할 자리-일할 사람’간에 mis-match가 발생하는 유형을 나누어 보면 대략 <그림 Ⅲ-1>과 같음.

<그림 Ⅲ-1> 인력수급 불일치 유형에 따른 건설산업 일자리 창출 대책의 기본 방향

일자리 창출 대책의 목표 집단								인력 수급 상황		수급 불일치의 원인		일자리 창출 대책의 기본 방향
여타 산업			생 산 직					수요 > 공급		․직업전망 부재 및 열악한 근로환경으로 인한 진입 기피		․직업전망 제시 및 근로환경 개선
			비생산직					수요 < 공급		․무작정 과잉 진학 ․고용 흡수력 한계 ․경기 침체 및 국가 경쟁력 약화		․생산직 및 건설산업으로 유도 ․건설투자 확대로 흡수 ․지속적인 적정 규모의 SOC 투자로 국가 경쟁력 제고
건설 산업			기술 인력	⇒ 제3주제에서 서술
			기능 인력			숙련인력		수요 > 공급		․청년층 진입 기피 ․숙련인력 양성 부족 ․취업알선 정보 부족		․직업전망 및 근로환경 개선 ․숙련인력 양성 체계 구축 ․효과적인 취업알선망 구축
						비숙련인력		수요 < 공급		․숙련 부족 ․건설경기 침체		․숙련인력으로 유도 ․건설투자 확대로 흡수

2. 산업간 불균형에 의한 인력 수급 불일치

― 의미

․ 생산직에 대한 진입 기피로 생산직 인력은 부족한 반면 서비스 또는 IT 분야에는 일자리가 부족함. 또는 건설현장에는 청년층 노동력이 부족하나 다른 산업에는 청년층 실업자가 존재함.

․ 따라서 일자리 부족이 심각한 산업과 노동력이 부족한 산업이 병존하고 있음.

― 원인

․ 생산직 근로자에게 직업전망이 없고 근로환경이 열악하므로 이를 기피함. 또한 사회적으로 대접받으려면 대학에 진학해야 한다는 분위기 때문에 일단 대학을 졸업한 후 ‘눈높이’가 높아진 대졸자들이 생산직을 기피함.

․ 십장에 대한 한국건설산업연구원의 설문조사(2000) 결과에 의하면 ‘청년층이 건설현장으로의 진입을 기피하는 원인’으로서 가장 많은 응답은 ‘직업전망 부재’(26.8%), ‘고용불안’(24.5%), ‘위험․유해한 작업환경’(18.7%) 등임.

․ 직업전망을 줄 수 없었던 가장 큰 이유는 건설기능인력에 대한 현장에서의 활용 방안, 그것에 필요한 숙련 수준 규정, 이러한 숙련인력에 대한 직업훈련 및 교육 등이 제도적으로 뒷받침되지 못했기 때문임.

<그림 Ⅲ-2> 십장이 생각하는 청년층의 건설현장 진입 기피 원인

자료 : 한국건설산업연구원 설문조사(2000)

― 대책의 기본 방향

․ 생산직근로자 또는 건설기능인력에게 직업전망을 제시하고 근로환경을 개선함으로써 굳이 대학을 가지 않고 일정한 숙련을 쌓으면 생산직도 사회적으로 대접받을 수 있다는 확신을 심어주어야 함.

․ 이를 통해 장차 청년층을 생산직 또는 건설산업으로 진입하도록 유도해야 함.

3. 정보 부족에 의한 인력수급 불일치

― 의미

․ 구인자와 구직자가 서로의 존재를 알지 못해 구인난과 실업이 병존하는 상황을 의미함.

․ 건설기능인력에 대한 취업알선에서 나타나는 수급 불일치 양상임.

― 원인

․ 결론적으로 말해 십장의 인맥이나 새벽인력시장 등 비공식적인 취업알선 경로가 갖는 한계점에 봉착한 것임.

․ 건설기능인력이 가장 많이 활용하고 있는 기존의 취업경로는 십장의 인맥과 새벽인력시장, 유료직업소개소임. 그 이외에 이러한 경로를 현대화하려는 노력이 노동부의 일일취업알선센터, 노조의 무료취업알선센터, 건설단체총연합회의 건설인력관리센터임.

․ 아직까지는 기존의 취업경로에 대한 의존이 높으나 문제는 이들의 취업알선 역할이 한계에 봉착하였다는 점임. 취업정보의 도달 범위가 좁을 뿐만 아니라 노동시장의 수급 정보를 체계화하지 못하고 비정규 근로자들에게 필수적인 신분 및 경력 정보를 제공할 수 없기 때문임.

․ 그에 비해 취업알선을 체계화하려는 시도에는 건설근로자들의 일부만이 참여하고 있을 뿐 아직 그 역할이 미미함.

<표 Ⅲ-1> 건설일용근로자들의 직위별 취업경로 분포

(단위: %, 명)

	전 체	공공직업소개소	사설직업소개소	십장을 통해	전번 공사현장에서	다른 건설근로자를 통해	일일새벽시장을 통해	기 타1)
전 체	100.0(917)	2.4	3.7	44.2	19.3	18.8	0.9	10.8
십 장	100.0( 83)	2.4	1.2	30.1	32.5	24.1	0.0	9.6
기능공	100.0(612)	1.0	2.1	47.2	19.4	18.1	1.0	11.0
조 공	100.0(111)	2.7	5.4	54.1	15.3	14.4	0.9	7.2
일반공	100.0(105)	10.5	13.3	27.6	12.4	23.8	1.0	11.5
기 타	100.0( 6)	0.0	0.0	33.3	16.7	0.0	0.0	50.0

주 : (  )안은 근로자수임.

1) 신문광고 및 다른 홍보매체(1.4), 직접 본 현장을 찾아와(4.7), 노동조합을 통해(0.4), 기타(4.3) 등.

자료 : 한국노동연구원 실태조사(1996)

<표 Ⅲ-2> 건설업체의 건설일용근로자 동원방식

(단위 : %, 명)

	전 체	십장의 인맥을 통해서	새벽인력시장을 통해서	직업소개소를 통해서	회사의 광고를 통해서	기 타1)
비 중	100.0(200)	63.5	3.0	21.0	4.0	8.5

주 : (  )안은 응답업체수임.

1) 노조를 통해(0.5%), 기타(6.5%), 무응답(1.5%).

자료 : 한국노동연구원 실태조사(1996)

<표 Ⅲ-3> 건설기능인력에 대한 기존 취업알선경로의 역할 및 한계점 비교

취업알선 기구 및 경로 당사자별 판단기준		일일취업 알선센터 (노동부)	유료직업소개소	새벽 인력시장	십장의 인적유대	무료취업 알선센터 (노조)	건설인력 관리센터 (건단련)
구인자 (건설사업주)	․양질의 노동력 풀 보유	×	△	△	―	△	△
	․맞춤인력 구인 가능성	×	△	△	―	―	―
	․임금의 후불 가능성	×	―	×	△	×	×
	․공급자에 대한 친밀감	△	―	×	―	×	―
	․‘구인노력’ 인정(고용허가제)	―	×	×	×	△	△
구직자 (건설근로자)	․충분한 일자리 확보	×	△	△	△	△	△
	․중간착취 억제	―	×	△	×	―	―
	․‘구직노력’ 인정(실업급여)	―	×	×	×	△	△
	․근로경력정보 관리 및 제공	△	×	×	×	△	△
	․기타 노동관련 서비스 제공	―	×	×	×	―	―
정 부 (노동부/건교부)	․건설노동시장 정보 제공	△	×	×	×	△	△
교육훈련기관	․교육훈련의 방향 제시	×	×	×	×	△	△

주 : ―는 충족, △는 부분충족, ×는 미충족을 의미함.

― 대책의 기본 방향

․ 건설기능인력에 대한 취업알선의 특성을 분석하고 그에 적합한 취업알선망을 구축해야 함.

․ 따라서 이들의 장단점을 종합하여 건설산업에 적합한 효과적인 취업알선망을 구축하고 건설산업에서 필요로 하는 역할을 수행하도록 유도해야 한다.

4. 숙련 부족에 의한 인력수급 불일치

― 의미

․ 건설현장에서는 숙련공을 원하고 있으나 새벽인력시장 또는 용역센터에는 비숙련공이 많이 존재함.

― 원인

․ 건설현장에서 필요로 하는 현장성 높은 숙련인력을 양성할 수 있는 체계적인 시스템이 없음.

․ 공고교육의 경우 직업전망 부재로 인한 기능습득 기피와 실기교사의 실기능력 부족으로 현장에서 필요로 하는 숙련형성이 이루어지지 못하고 있음.

․ 개별 사업주 중심의 공식훈련의 경우 비정규근로자에 대한 훈련투자의 효과가 훈련실시 기업에 귀속되지 않으므로 실시 유인이 적음.

․ 현장의 작업과정에서 이루어지는 비공식훈련의 경우 체계적이지 못할 뿐만 아니라 청년층의 진입이 끊긴 상태에서 더 이상 작동할 수 없음.

․ 건설관련 노조나 사업주단체의 산업차원 훈련의 경우 숙련인력 양성에 효과적이기는 하나 그 규모가 너무 작아 아직까지 실질적인 영향이 미미함.

․ 직업전망 부재 또는 교육훈련 및 자격 체계의 현장성 결여 문제는 근본적으로 건설현장의 특성이 교육체계나 훈련 및 자격체계에 반영되지 못한 데에서 기인함. 정책적으로는 건교부, 노동부, 교육부의 정책이 연계되지 못했기 때문임.

<표 Ⅲ-4> 건설기능인력의 숙련형성 관련 현행 제도의 평가 및 대책의 기본 방향

구 분		판 단 기 준	공고 교육	공식 훈련	비공식 훈련	산업차원 훈련	대책의 기본 방향
훈련	내용	․교육훈련 내용의 현장성	×	×	○	△	․훈련기간 중 현장과의 연계
		․교육훈련의 체계화 및 표준화	△	△	×	○	․건설업 차원에서 훈련기준 체계화
		․신속한 신기술 반영	△	△	×	○	․산업차원에서 신속한 신기술 반영 방안 모색
	방법	․훈련효과 귀속단위 고려	-	×	△	○	․이동성을 고려해 ‘산업단위’ 훈련
		․훈련시설의 충분한 배치	-	×	△	×	․전국적으로 훈련시설의 양적인 확충
		․지역수요에 기반한 배치	△	△	△	×	․지역특성에 기반한 훈련시설 배치
		․훈련기회의 개방	○	△	×	○	․인맥 등을 초월한 공식제도로 구축
		․탄력적인 훈련시간 운영	-	×	×	○	․야간/주말/동계훈련 등 탄력적 운영
		․훈련수당 지급	-	×	×	△	․산업차원의 훈련수당 모색
		․훈련비의 사전지급/사후정산	-	×	-	△	․사업내훈련에 의하되 사전지급 필요
자격	내용	․자격내용의 현장성	×	×	○	×	․‘작업량 처리능력’ 등 현장요구 반영
		․현장의 숙련등급 관행 반영	×	×	○	×	․기능공에 이르는 일련의 등급 반영
	방법	․타산업과의 차별성 반영	×	×	○	×	․현장경력 및 실기 등 중요시
		․건설업차원의 단일체제 구축	○	△	×	△	․전국 건설현장에 공통된 체제 구축

주 : ○는 ‘해결 가능’, △는 ‘부분적 해결’, ×는 ‘해결 불가’를 의미함.

1) 공고교육이란 공업고등학교의 건설관련 학과의 교육을 의미함.

2) 공식훈련제도란 정부의 법령을 기초로 정부 및 건설사업주가 공급하는 훈련 및 자격인정 체제로서 전통적인 ‘개별 기업단위’의 훈련 및 자격인정 관련 공식제도를 의미함.

3) 비공식훈련제도란 정부의 법령 범위밖에 존재하나 건설근로자의 기능향상에 실질적인 영향을 미쳐 온 건설현장의 ‘비공식인 숙련형성 및 자격인정 관행’을 의미함.

4) 산업차원훈련제도이란 건설업의 특성을 고려해 개별 기업의 틀을 벗어나 훈련을 실시하려는 ‘건설노조’ 또는 ‘건설사업주 단체’에 의한 훈련제도를 의미함.

― 대책의 기본 방향

․ 따라서 청년층의 진입을 촉진하고 이들을 숙련인력으로 양성하는 것이 기본 방향임. 또한 비숙련인력을 숙련인력으로 양성할 수 있는 방안을 마련해야 함.

Ⅳ. 건설기능인력의 수급 불일치 해소 방안

1. 벤치 마킹 사례에 대한 모색

― 독일의 낮은 청년실업률 유지 비결

․ OECD 주요국의 성인실업률 대비 청년실업률을 비교해보면 대개 3배 이하로 나타나고 있음. 특히, 독일의 경우 그 배율이 1배에 그치고 있음.

․ 상대적으로 낮은 청년실업률의 비결을 ‘업종별 수직적 패러다임’ 및 ‘교육훈련의 이중체계’(Dual system)에서 찾을 수 있음.

․ 예컨대, 건설산업의 경우 노사가 주축이 되어 수공업회의소에서 교육훈련 및 자격 체계를 주도하고 관련 정부부처가 이를 지원 및 공인하는 체계를 갖추고 있음. 그리고 학생 때부터 현장과 연계함으로써 숙련의 현장성을 높이고 마이스터(Meister) 제도를 통해 확고한 직업전망을 제시하고 있음.

․ 결국 이것이 대학을 가지 않더라도 기능인력이 사회적으로 대접받을 수 있다는 직업전망을 제시하는 한편 숙련의 현장성을 높여 청년층에서부터 인력수급 불일치를 최소화하는 것으로 해석할 수 있음.

<표 Ⅳ-1> OECD 주요국의 성인실업률 대비 청년실업률 비교

(단위 : 배, %)

	성인실업률 대비 배율		청년실업률
	1995	1999	1995	1999
독 일	1.0	1.0	8.2	8.5
프랑스	2.6	2.5	25.9	26.6
이탈리아	3.9	3.7	32.8	32.9
네덜란드	2.2	2.5	12.8	7.4
영 국	2.1	2.5	15.3	12.3
스웨덴	2.6	2.3	19.6	14.2
캐나다	1.9	2.2	14.7	14.0
일 본	2.3	2.3	6.1	9.3
미 국	2.8	3.2	12.1	9.9

자료 : ILO, Key Indicator of Labor Market, 2002, 최영섭(2004)에서 재인용

― 청년층의 진입을 촉진하는 전기공사 현장의 사례

․ 전기공사 현장에서는 ‘자격증’을 매개로 부실공사, 산재다발, 고용불안, 직업전망 부재, 페이퍼컴퍼니 등 건설산업의 부정적 이미지를 불식시키고 있음. 이것이 전기과 출신 공고생의 진입을 촉진하는 요소로 작용함.

․ 발주자인 한전은 1993년부터 전업사에게 한전에서 발급한 자격증을 취득한 전기공을 보유할 것을 요구해왔음. 그리고 자격증 정보를 ‘기능인력관리시스템’을 통해 체계적으로 관리함으로써 이중등록도 방지함.

․ 전업사가 한전에서 실시하는 공사에 입찰을 하기 위해서는 한전자체 자격증을 가진 인력을 일정 수 이상 보유해야 함. 또한 매 공사 입찰 시마다 자격증 보유자를 신고해야 함. 실제 작업자와 작업지시서 상의 근로자가 서로 상이할 경우 한전은 작업을 중지시키고 그 기간은 공기에 산입시킴.

<그림 Ⅳ-1> 한전 ‘자격증’을 매개로 한 각 당사자의 상호 관계

2. 산업별 수직적 패러다임의 고려와 직업전망 제시

― 산업간 불균형에 의한 인력수급 불일치를 해소하기 위해서는 각 산업에서 종사하는 근로자의 직업전망이 고루 확보될 수 있도록 수직적 고민이 이루어져야 함.

― 산업별 수직적 패러다임 구축의 필요성

․ 건설산업의 특성 반영 및 직업전망의 제시를 위해 ‘부처별 수평적 패러다임’의 접근 방식 이외에 ‘산업별 수직적 패러다임’의 접근 방식도 고민해야 함. 즉, 건설산업의 특성을 공통분모로 놓고 산업현장으로부터 공업고등학교에 이르는 수직적인 사고 방식을 통해 문제를 해결해야 한다는 것임.

․ 지금까지의 부처별 수평적 패러다임 하에서는 교육인적자원부와 노동부가 교육 및 훈련을 주도하고 산업현장을 담당하는 노사와 건설교통부 및 산업자원부 등은 인력양성에 대해 소극적이었음.

․ 하지만 산업별 수직적 패러다임 하에서는 각 산업의 당사자와 건교부 및 산자부 등 산업을 담당하는 부처의 실질적인 역할이 강조되고 교육부나 노동부는 각 산업의 인력양성에 대한 형식이나 수준을 총괄하게 됨.

<그림 Ⅳ-2> ‘산업별 수직적 패러다임’의 접근 방식 고려

<성장 단계>		<신분 및 파트너>		<관할 부처>						부처별 수평적 패러다임
										(각 부처별로 모든 산업에 대해 획일적 접근)
생업에 종사		근로자 - 사업주		건설 교통부		산업 자원부		…		산업현장을 관할하는 부처는 인력양성에 소극적
훈련 및 자격		훈련생 - 훈련교사		노동부						←―― (직업전망 제시에 한계)
(직업)교육		학생 - 학교교사		교육인적자원부						←―― (직업전망 제시에 한계)
		↑		↑
산업별 수직적 패러다임 (각 산업의 당사자가 각 산업의 특성에 기초해 접근하므로 직업전망 제시와 필요한 숙련인력 양성에 유리)

― 건설기능인력의 직업전망 제시 : 건설교통부의 역할 강조

․ 산업별 수직적 패러다임 하에서 건설근로자의 직업전망을 제시하는 역할은 건설교통부가 담당하게 됨. 먼저 자격체계를 통해 건설근로자의 역할과 지위를 제시함. 따라서 ‘건설산업기본법’에 건설기능인력에 대한 정의와 활용에 대해 종합적으로 규정해야 함.

․ 즉, 건설업체 시공능력과 관련된 자료로서 ‘기능사’ 자격증 취득자의 수를 활용하고 발주자는 입찰단계에서 이를 전산망에 입력하고 시공과정에서 실제 투입 여부를 감독하도록 함. 또한 ‘산업기사’를 검측원(Inspector)으로 활용하고 초급관리자와 건설관련 공고의 실기 교사로 활용하는 방안을 강구함. 나아가 ‘기능장’을 고급관리자, 사업가, 기능대학 또는 전문대학의 교수로 활용하는 방안을 강구해야 함.

― 산업차원의 근로환경 개선 노력과 노동비용의 분담

․ 건설산업의 특성을 반영하여 고용안정 도모, 사회보험의 적용, 근로시간 단축, 철저한 산업안전 조치, 위생시설 설치 등의 근로조건도 개선해야 함.

․ 비정규근로자인 건설기능인력에게 개별 기업 차원에서 부담하기 어려운 건강검진, 작업화 및 안전작업복 지급, 이동위생시설 보급 등은 산업차원에서 ‘건설근로자공제회’가 담당하는 것이 합리적임.

․ 또한 고용안정에 소요되는 노동비용은 분담해야 함. 예컨대, 공사가 중단되는 겨울철에 고용관계를 유지할 경우 실업급여 수준의 ‘동절기 휴업수당’을 고용보험에서 지급함으로써 고용 안정과 동시에 인건비 부담 경감 등을 도모함.

― 산업별 수직적 패러다임 구축과 청년실업 문제의 근본적 해결

․ 산업별 수직적 패러다임의 구축은 각 산업의 특성이 공식제도에 반영되도록 하는 단초로서 직업전망의 제시 및 근로환경의 개선을 가능하게 함.

․ 따라서 굳이 대학을 가지 않더라도 자신의 분야에서 전문가로서 인정받는다면 사회적으로 대접받을 수 있는 환경을 조성하도록 할 것임. 바로 이것이 한국 사회의 청년층 실업문제에 대한 근본적인 해결 방안임.

3. 효과적인 취업알선망 구축

― 건설현장의 구인자와 구직자가 상대에 대한 정보를 알지 못해 실업과 구인난이 병존하는 모순―정보 부족에 의한 인력수급 불일치―을 해소하기 위해서는 건설기능인력의 특성이 반영된 취업알선망을 구축하여야 함.

― 건설기능인력에 대한 구인․구직의 특성

․ 건설기능인력은 일반근로자에 비해 구인․구직 업무가 일상적이고 숙련인력 여부에 대한 확인이 어려움. 그러나 수습기간 없이 바로 직무에 투입해야 하므로 취업알선자의 숙련 수준에 대한 분별능력이 매우 중요함.

․ 또한 건설현장의 분포 및 근로자에 대한 동원 범위가 매우 넓으므로 전국 단위에서 취업알선망을 구축하고 광역 및 지역 차원에서 연계하여야 함.

<표 Ⅳ-2> 건설기능인력에 대한 취업알선 업무의 특성

	건 설 기 능 인 력	일 반 근 로 자
구인 측면	․일용직 중심의 고용구조를 지니고 있으며 공종별로 순차적으로 공사가 진행되므로 구인규모가 크고 구인활동이 일상적임. ․장기고용계약이 거의 없고 이직예고 또한 없어 노동력 동원에 불확실성이 상존하므로 작업시작 직전인 새벽시간에 구인활동을 하는 경우도 있음. ․고용관계가 일회적인 경우가 많으므로 채용절차가 매우 단순함. ․수습 또는 교육기간 없이 채용과 동시에 작업에 투입하므로 숙련노동력의 경우 선별이 중요함.	․상용직 중심의 고용구조와 여러 업무가 동시에 진행되므로 구인규모가 작고 구인활동이 일시적임. ․대부분의 근로자가 장기고용계약되어 있고 이직예고가 일반적이므로 구인의 여유를 가짐. ․상용관계가 많으므로 채용시 선발절차가 까다로움. ․채용 후 일정기간의 수급 또는 교육이 진행되어 선별의 위험이 분산됨.
구직 측면	․일용근로자에게 구직활동은 일상적임. ․임금 등 근로조건도 중요하지만 일거리에 관한 유무 자체가 중요함.	․상용근로자에게 구직활동은 일시적임. ․일거리 유무 자체도 중요하나 임금 등 근로조건과 전망 등이 중요함.
정보 매개 기구 측면	․숙련공의 경우 맞춤서비스가 매우 중요하나 공식적인 판단자료가 부족해 현장을 모르는 일반상담원에 의할 경우 취업알선 오류(mismatch)의 가능성이 높음. ․비숙련공의 경우에는 단순한 일거리와 노동력의 매개로 취업알선 오류(mismatch)의 가능성 적음. ․일자리 파악노력이 일상적으로 실시되어야 함. ․공급된 노동력에 대한 수요자의 만족여부를 일상적으로 확인해야 함.	․구인직무의 특성 및 구직자의 특성에 관한 고려 소홀시 취업알선 오류(mismatch) 발생함.

<표 Ⅳ-3> 정보매개기구에서 제공할 정보 내용

	구 인 란	구 직 난
지역정보 (세부정보)	․당해 지역에서 가용한 근로자의 직종별․기능정도별 전체 현황을 게시 ․현재 구직하지 못한 근로자에게 신고하도록 유도해 즉각 동원가능한 근로자에 대한 정보 게시	․당해지역에서 진행중이거나 장차 진행될 건설공사의 규모, 기간, 소요직종 및 근로자수 등의 정보를 시기순으로 게시
광역정보 (개괄정보)	․당해지역 외부에서 활용할 수 있는 노동력 정보를 중앙조직으로 받아 게시 ․현재 구직하지 못한 근로자에게 신고하도록 유도해 즉각 동원가능한 근로자에 대한 정보 게시	․당해지역 외부에서 진행중이거나 장차 진행될 건설공사의 규모, 기간, 소요직종 및 근로자수 등의 정보를 중앙조직으로 받아 시기순으로 게시

― 건설기능인력의 구인․구직에 적합한 취업알선망 구축

․ 일자리 정보 수집에 유리한 사업주단체의 ‘건설인력관리센터’ 및 숙련공 정보 수집에 유리한 근로자단체의 ‘무료취업알선센터’를 연계해 취업알선기능을 확충하는 방안을 검토함(센터라고 약칭함).

․ 이를 위해 건설교통부는 센터를 건설산업기본법에 규정하여 공식적인 법적 지위를 부여하고 노동부는 이를 ‘취업촉진시설’로 지정하고 고용보험에서 지원하도록 함.

․ 센터는 구직활동 및 구인활동의 인정 등 노동부 직업안정기관의 기능을 보완하는 한편 나아가 건설근로자 경력증빙서 발급, 건설노동시장 정보 제공 등의 역할을 수행하도록 함.

․ 이러한 기능을 원활하게 수행하기 위해서는 전국 단위의 net-work을 구축해야 하는데 건설단체총연합회 차원의 협조가 필수적임.

<그림 Ⅳ-3> 건설현장에 적합한 취업알선망의 구축과 그 역할

그림자료 생략

4. 건설산업에 적합한 교육훈련 및 자격 체계 구축

― 숙련 부족에 따른 인력수급 불일치를 해소하기 위해 건설산업에 적합한 교육훈련 및 자격 체계의 구축하고 청년층의 공식적인 진입구인 공고를 활성화하고 건설현장과 연계함으로써 이들을 숙련공으로 육성할 수 있는 기반을 갖추어야 함.

― 건설산업의 특성을 반영한 교육훈련 및 자격 체계의 구축

․ 건설현장의 직무로부터 출발하여 필요한 직종과 숙련등급 체계를 재정비하고 비정규직이라는 건설기능인력의 특성을 감안하여 교육훈련 방법을 강구하고 자격을 검정하는 내용과 방법도 현장과 연계시켜야 함.

․ 지역적 특성을 고려하여 권역별로 훈련시설을 확충함. 예컨대, 포항, 광양, 여수, 인천, 서산 등 공단이 밀집한 지역에는 산업설비와 관련된 훈련시설을 배치함.

․ 건설산업에 적합한 교육훈련을 실시하는 데 필요한 재원의 상당 부분은 이미 축적된 고용보험기금을 활용함.

― 건설관련 공고생의 확보 및 현장과의 연계프로그램 마련

․ 건설관련 학과의 폐과(閉科)를 막기 위한 직접적인 인센티브로서 공고생 및 직업전문학교 학생에게 장학금을 지급하고 병역특례 기회를 부여함.

․ 그리고 실기교사의 실기능력을 강화, 실기교재의 현장성 강화, 실기 기자재 및 실습비와 폐자재 처리비 등의 지원을 확대할 수 있는 방안을 강구함.

․ 또한 효과적인 현장실습 시간의 배치 계획을 모색하고 건설현장에 기능장이나 산업기사를 배치하도록 하여 실습생을 지도하는 방안을 강구함.

― 전담기구 마련 : 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’ 설치

․ 이러한 논의를 실천하기 위해서는 반드시 상시적인 전담 기구를 설치해야 함. 건설산업의 교육훈련 및 자격 체계를 운영할 집행기구로서 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’의 설치가 필요함. 위원회의 주요 기능은 다음과 같음.

․ 직업훈련기본계획의 수립(양성 및 향상훈련)

․ 직업훈련의 시설 및 장소 확보(기존의 훈련시설 및 기관 포함)

․ 직업훈련의 교과과정 마련 및 강사의 확보(현장실무경력자 중심)

․ 직업훈련에 소요되는 재원의 조달(고용보험기금의 조달 포함)

․ 직업훈련에 따른 자격 검정과 자격증 교부(현장기능 중심의 실용성 우선)

․ 기타 직업훈련에 필요한 사항

<그림 Ⅳ-4> 가칭 ‘건설산업교육훈련위원회’의 설치 및 운영 개념도

― 산업별 수직적 패러다임을 통해 직업전망을 제시하고 숙련형성 체계를 완성함.

<그림 Ⅳ-5> 산업별 수직적 패러다임 구축을 통한 직업전망 제시 및 숙련형성 체계의 완성

<참고 문헌>

방하남 외(1998), 건설일용근로자의 고용구조 및 근로복지에 관한 연구, 한국노동연구원

심규범(2001), 건설기능인력의 유인 및 육성 방안, 한국건설산업연구원

______(2003), 건설기능인력 수급 안정화 대책 연구, 국토연구원․한국건설산업연구원

______(2004), 건설산업 교육훈련의 노․사․정 참여 확대 방안, 한국노동연구원

______(2004), 불법체류자 단속이후 건설현장의 노동력 수급 실태와 대책, 한국건설산업연구원

최영섭(2003), 청년실업 문제의 구조적 원인 분석과 중장기 정책 방향, 산업연구원