공공공사 입찰담합에 관한 연구
출판일 1998-11-01
연구원 윤영선외
■ 연구의 배경과 목적
－ 최근 공공 공사의 입찰 담합에 대한 검찰의 수사가 강화되면서 정부와 건설업계에서 담합
행위의 발생 원인을 규명하고 근절을 위한 근본적인 대책의 마련이 절실하다는 지적이
대두됨.
－ 본 연구의 목적은 건설 입찰 담합 행위의 특성, 원인 및 사회적 영향 등을 고찰하고, 담합
방지를 위한 입찰·계약 제도 개선의 방향을 제시하는데 있음.
■ 낙찰률 분포의 특성과 입찰 행태
－ 1997년 1월∼1998년 7월 사이의 조달청, 도로공사 및 주택공사가 발주한 100억원 이상 공사
388건의 낙찰률 분포를 살펴보면, 낙찰률 90% 이상의 비중이 62.9%(244건), 80%미만이
27.3%(106건)인 반면, 80∼90% 대는 9.8%(38건)로 상대적으로 적게 나타남.
－ 발주 기관별 특성을 살펴보면 조달청 발주 공사의 경우, 낙찰률 90% 이상의 비중이 57.7%,
80% 미만의 비중이 38.5%인 반면, 80∼90% 대의 비중은 3.8%에 불과하여 낙찰률 분포의
양극화 현상이 뚜렷하게 나타남.
도로공사의 경우, 낙찰률 90% 이상의 비중이 76.3%로 높은 반면, 80% 미만의 비중은 15.8% 로서 80∼90% 대의 7.9%와 격차가 상대적으로 크지 않은 것으로 나타남.
주택공사의 경우는 90% 이상이 69.4%, 80∼90% 대가 23.4%인 반면, 80% 이하는 7.2%로 나타나 조달청의 양극화된 양상과 다른 형태를 보임.
전체 평균 낙찰률은 86.9%이고, 조달청의 경우가 84.8%로 가장 낮은 반면, 도로공사와 주택공사의 평균 낙찰률은 90% 수준으로 비슷하게 나타남.
- 한편, 공종별 분포에 있어서는 토목 공사의 경우는 90% 이상과 80% 미만의 비중이 큰 양극
화 현상이 뚜렷한 반면, 건축 공사의 경우는 80% 미만의 비중이 크게 적은 저가 낙찰의 분포
가 상대적으로 균등하게 나타남.
- 공사 금액별 낙찰률 분포의 특성을 살펴보면, 2,000억원 이상 초대형 공사를 제외하고는
공사 금액의 규모가 커질수록 대체로 낙찰률 90% 이상의 비중이 커지는 경향을 보임.
- 또한 기간별로는, 1998년 2/4분기까지의 평균 낙찰률은 대체로 85∼88% 대로 거의 균등하게
나타났으나, 경기 침체가 악화되면서 3/4분기에는 75.8%로 10% 포인트 가량 하락함.
건설 경기가 호황일 때는 낙찰률이 상승하는 경향을 보이는 반면, 건설 경기가 불황일 때는 저가 입찰이 증가하는 것으로 추론됨.
- 예정 가격 대비 낙찰률 분포에 대한 개략적인 분석을 한 결과, 100억원 이상 공공 발주
공사의 약 30%가 직접 공사비 수준에 미달되는 덤핑 낙찰 공사로 추정됨.
- 건설기업은 공공 발주 공사의 입찰 과정에서 발생하는 불공정한 덤핑 행위에 대응하기 위해
담합 행위를 도모하는 것으로 평가됨.
- 담합 행위의 유형에는 협상형, 매수형, 위협형, 사술형 등이 있으나 이 가운데 협상형 담합,
특히 연고권 위주의 입찰 답합 행위가 현재 우리나라의 전형적인 담합 형태로 볼 수 있음.
- 입찰 담합의 효과에 대한 판단은 담합 행위는 기업간의 결합 이윤의 극대화 전략으로써 독점
이 유발하는 후생의 자중(自重) 손실(deadweight welfare loss), 내부 경영의 비효율성,
이윤 추구 활동(rent seeking behavior)의 비용 등의 사회적 비용을 발생시키는 것으로 볼
수 있음.
- 반면에, 건설기업은 수요 독점적 건설시장의 특성으로부터 기인하는 경쟁 입찰 방식의 불평
등성에 대응하여 상호간의 입찰 행위를 협상하고 조정하므로써 파괴적 경쟁을 방지하고,
기업 경영의 안정, 산업의 성장, 부실 시공의 예방 등의 효과를 도모할 수 있다는 주장도
제기되고 있음..
- 담합 행위의 부분적인 불가피성이 인정되지만, 건설산업의 장기적 발전을 위해 담합 행위
자체는 바람직하지 않는 것으로 판단됨.
- 담합을 통한 기업의 목표를 달성하기보다는 발주자와의 불평등한 거래 관계를 근본적으로
시정할 수 있는 계약 방식 및 입찰 제도의 개선을 요구하는 것이 바람직함.
■ 담합 발생의 제도적 원인
- 지금까지 우리나라의 낙찰 제도는 가격을 기준으로 경쟁 유도와 덤핑 방지라는 두가지 목적
을 추구하면서 파행적으로 운용되어 왔음.
- 건설시장에서 최저 가격 중심의 낙찰 제도는 필연적으로 직접 공사비 이하의 덤핑 발생을
유도하고, 기업들은 이러한 파멸적 경쟁을 회피하기 위하여 담합 행위에 대한 유인을 갖게
됨.
현행 적격 심사 제도 역시 가장 낮은 가격을 제시하는 업체의 주도하에 담합이 유인되는 가격선도행위를 유발하는 것으로 판단됨.
- 한편, 경쟁 제한적인 입찰제도는 입찰 참여의 범위를 제한하여 상호 의견 조정을 위한 절차
와 거래 비용을 감소시키고 윤번의 주기를 단축시키므로 사전적으로<
－ 최근 공공 공사의 입찰 담합에 대한 검찰의 수사가 강화되면서 정부와 건설업계에서 담합
행위의 발생 원인을 규명하고 근절을 위한 근본적인 대책의 마련이 절실하다는 지적이
대두됨.
－ 본 연구의 목적은 건설 입찰 담합 행위의 특성, 원인 및 사회적 영향 등을 고찰하고, 담합
방지를 위한 입찰·계약 제도 개선의 방향을 제시하는데 있음.
■ 낙찰률 분포의 특성과 입찰 행태
－ 1997년 1월∼1998년 7월 사이의 조달청, 도로공사 및 주택공사가 발주한 100억원 이상 공사
388건의 낙찰률 분포를 살펴보면, 낙찰률 90% 이상의 비중이 62.9%(244건), 80%미만이
27.3%(106건)인 반면, 80∼90% 대는 9.8%(38건)로 상대적으로 적게 나타남.
－ 발주 기관별 특성을 살펴보면 조달청 발주 공사의 경우, 낙찰률 90% 이상의 비중이 57.7%,
80% 미만의 비중이 38.5%인 반면, 80∼90% 대의 비중은 3.8%에 불과하여 낙찰률 분포의
양극화 현상이 뚜렷하게 나타남.
도로공사의 경우, 낙찰률 90% 이상의 비중이 76.3%로 높은 반면, 80% 미만의 비중은 15.8% 로서 80∼90% 대의 7.9%와 격차가 상대적으로 크지 않은 것으로 나타남.
주택공사의 경우는 90% 이상이 69.4%, 80∼90% 대가 23.4%인 반면, 80% 이하는 7.2%로 나타나 조달청의 양극화된 양상과 다른 형태를 보임.
전체 평균 낙찰률은 86.9%이고, 조달청의 경우가 84.8%로 가장 낮은 반면, 도로공사와 주택공사의 평균 낙찰률은 90% 수준으로 비슷하게 나타남.
- 한편, 공종별 분포에 있어서는 토목 공사의 경우는 90% 이상과 80% 미만의 비중이 큰 양극
화 현상이 뚜렷한 반면, 건축 공사의 경우는 80% 미만의 비중이 크게 적은 저가 낙찰의 분포
가 상대적으로 균등하게 나타남.
- 공사 금액별 낙찰률 분포의 특성을 살펴보면, 2,000억원 이상 초대형 공사를 제외하고는
공사 금액의 규모가 커질수록 대체로 낙찰률 90% 이상의 비중이 커지는 경향을 보임.
- 또한 기간별로는, 1998년 2/4분기까지의 평균 낙찰률은 대체로 85∼88% 대로 거의 균등하게
나타났으나, 경기 침체가 악화되면서 3/4분기에는 75.8%로 10% 포인트 가량 하락함.
건설 경기가 호황일 때는 낙찰률이 상승하는 경향을 보이는 반면, 건설 경기가 불황일 때는 저가 입찰이 증가하는 것으로 추론됨.
- 예정 가격 대비 낙찰률 분포에 대한 개략적인 분석을 한 결과, 100억원 이상 공공 발주
공사의 약 30%가 직접 공사비 수준에 미달되는 덤핑 낙찰 공사로 추정됨.
- 건설기업은 공공 발주 공사의 입찰 과정에서 발생하는 불공정한 덤핑 행위에 대응하기 위해
담합 행위를 도모하는 것으로 평가됨.
- 담합 행위의 유형에는 협상형, 매수형, 위협형, 사술형 등이 있으나 이 가운데 협상형 담합,
특히 연고권 위주의 입찰 답합 행위가 현재 우리나라의 전형적인 담합 형태로 볼 수 있음.
- 입찰 담합의 효과에 대한 판단은 담합 행위는 기업간의 결합 이윤의 극대화 전략으로써 독점
이 유발하는 후생의 자중(自重) 손실(deadweight welfare loss), 내부 경영의 비효율성,
이윤 추구 활동(rent seeking behavior)의 비용 등의 사회적 비용을 발생시키는 것으로 볼
수 있음.
- 반면에, 건설기업은 수요 독점적 건설시장의 특성으로부터 기인하는 경쟁 입찰 방식의 불평
등성에 대응하여 상호간의 입찰 행위를 협상하고 조정하므로써 파괴적 경쟁을 방지하고,
기업 경영의 안정, 산업의 성장, 부실 시공의 예방 등의 효과를 도모할 수 있다는 주장도
제기되고 있음..
- 담합 행위의 부분적인 불가피성이 인정되지만, 건설산업의 장기적 발전을 위해 담합 행위
자체는 바람직하지 않는 것으로 판단됨.
- 담합을 통한 기업의 목표를 달성하기보다는 발주자와의 불평등한 거래 관계를 근본적으로
시정할 수 있는 계약 방식 및 입찰 제도의 개선을 요구하는 것이 바람직함.
■ 담합 발생의 제도적 원인
- 지금까지 우리나라의 낙찰 제도는 가격을 기준으로 경쟁 유도와 덤핑 방지라는 두가지 목적
을 추구하면서 파행적으로 운용되어 왔음.
- 건설시장에서 최저 가격 중심의 낙찰 제도는 필연적으로 직접 공사비 이하의 덤핑 발생을
유도하고, 기업들은 이러한 파멸적 경쟁을 회피하기 위하여 담합 행위에 대한 유인을 갖게
됨.
현행 적격 심사 제도 역시 가장 낮은 가격을 제시하는 업체의 주도하에 담합이 유인되는 가격선도행위를 유발하는 것으로 판단됨.
- 한편, 경쟁 제한적인 입찰제도는 입찰 참여의 범위를 제한하여 상호 의견 조정을 위한 절차
와 거래 비용을 감소시키고 윤번의 주기를 단축시키므로 사전적으로<